ویژه‌نامه "ناظر امین"-۳/ یادداشت اختصاصی
شورای نگهبان و صیانت از حق ملت بر تقنین شایسته
احمد رحیمی کارشناس مسائل حقوقی در یادداشتی اختصاصی به نقش شورای نگهبان در صیانت از حقوق مردم پرداخت.
به گزارش پایگاه اطلاع رسانی شورای نگهبان، احمد رحیمی کارشناس مسائل حقوقی در یادداشتی اختصاصی برای پایگاه اطلاع رسانی شورای نگهبان به نقش شورای نگهبان در صیانت از حقوق مردم پرداخت.
متن کامل این یادداشت به شرح زیر است:
شورای نگهبان و صیانت از حق ملت بر تقنین شایسته
تکامل هرچه بیشتر جوامع و تخصصی شدن وضع قانون به همراه درک اهمیت هرچه بیشتر نقش قوانین در حفظ ثبات و رشد جامعه، موجب سازمان‌دهی و ساختارمند نمودن فرایند تصویب قوانین گردید؛ بنابراین مراجع قانونگذاری به دنبال وضع قوانینی بهتر، مؤثرتر و کارآمدتر برآمدند و در این راه از اصول و قواعدی استفاده نمودند که درنهایت ماحصل استفاده از این اصول، وضع قوانینی محکم و استوار بود که دهه‌ها و بلکه افزون بر یک قرن استوار باقی‌مانده و به حیات خود ادامه می‌دهند. به‌نحوی‌که امروزه وضع قانون به‌عنوان یک فن و هنر شناخته میشود و ماحصل تقنین به‌مانند یک اثر هنری ارزشمند و ظریف است و وضع قانونی شایسته و بایسته را میتوان در زمره حقوق ملت قلمداد نمود.
اما هر هنرمند معماری به هنگام ساخت یک بنا باید اصول ساختاری متعددی را مدنظر قرار دهد تا علاوه بر حصول زیبایی ظاهری، حداکثر کارایی و بهره‌وری را به ارمغان آورد. ازجمله اینکه بنا را مستحکم در برابر زلزله ساخته، سیستم اطفاء حریق مناسب طراحی نماید، راه خروج اضطراری پیش‌بینی نماید و مانند آن. قانونگذار نیز همانند هنرمندی معمار، به هنگام وضع و نگارش قانون باید اصول متعددی را لحاظ نماید تا علاوه بر زیبایی ظاهری قانون بر کارایی، بهره‌وری و استحکام آن بیفزاید. درواقع در دل این تقنین مطلوب، اهدافی مانند افزایش کیفیت و کارایی قانون، ثبات و دوام، استحکام، تأثیرگذاری و اثربخشی حداکثری، فهم و درک بهتر و آسانتر، وحدت و یکپارچگی در رویه قضایی و مهم‌تر از همه، پذیرش و اجرای عمومی قانون، نهفته است.
از همین رو است که براهینی ازجمله روح حاکم بر قانون اساسی، اصل تلازم، تضمین حقوق بنیادین، حکمرانی خوب و منفعت عمومی و از همه مهم‌تر «حق ملت بر تقنین شایسته» ایجاب می‌نماید که شورای نگهبان به‌عنوان دادرس اساسی، به کیفیت قوانین مصوب مجلس دقت نظر جزیل داشته باشد. مضافاً اینکه، بند 9 سیاستهای کلی نظام قانونگذاری ابلاغی [1]1398 بر لزوم رعایت معیارهای کیفی تقنین تأکید کرده است و نقش دادرس اساسی در تحقق این مهم دارای مهندسی ویژه‌ای است. بر همین مبنا، به نظر می‌رسد که نهاد شورای نگهبان در تضمین رعایت معیارهای کیفی و شکلی قانونگذاری توسط مقنن، صلاحیت می‌یابد و بر همین اساس است که با دقت در رویه شورای نگهبان میتوان مواردی از ایرادهای این شورا نسبت به کیفیت قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی مشاهده کرد که مؤیدی بر پاسداری شورای نگهبان در حمایت از تضمین حق ملت بر تقنین شایسته میباشد و بر مبنای برخی اصول کلی قانون اساسی مانند بندهای 9 و 10 اصل سوم قانون اساسی[2] صادر شده است که در ادامه مصادیقی از آن به‌عنوان نمونه‌های از پاسداری شورا از این حق نانوشتۀ ملت، موردبررسی قرار میگیرد.
1- اظهارنظر شماره 31245/102 مورخ 23/3/1401 شورای نگهبان در خصوص طرح شفافيت قواي سه‌گانه، دستگاههاي اجرائي و ساير نهادها
ایجاز و اختصار در کلام به‌گونه‌ای که مخل آن نباشد، بایسته‌ای است که نه‌فقط در نگارش قانون بلکه در نگارش هر متن علمی مورد تأکید میباشد و سرودن ابیاتی مانند «سخن را مَطلَع وَ مقَطع بباید که پر گفتن ملالت می‌فزاید» یا «سخن کم‌گوی تا در کار گیرند که در بسیار، بد بسیار گیرند» از نظامی، تأکید بر همین امر دارد.[3] بر همین مبنا، یکی از بایسته‌های تقنین شایسته آن است که متن مواد جز در جایی که ضرورت اقتضا کند به‌صورت موجز و مختصر، و درعین‌حال وافی به مقصود بیان شوند، تا بدین طریق ضمن صرفه‌جویی در هزینه و وقت مخاطب، دقت وی را در درک مقصود قانونگذار افزایش یابد.[4] بنابراین مواد قانونی باید به شکلی تدوین گردد که در عین گویا بودن و عدم اشکال در انتقال پیام، گزیده باشد و به بیان دیگر، از ایجاز مخل و اطناب مملّ و یا از عیوبی چون حشو دور باشد.[5] اما در مواردی این مهم در مصوبات مجلس شورای اسلامی رعایت نگردیده است که در جهت افزایش عیار قانون با ایراد شورای نگهبان مواجه گردیده است.
برای مثال مجلس شورای اسلامی در ماده (1) «طرح شفافيت قواي سه‌گانه، دستگاههاي اجرائي و ساير نهادها» در مقام تعیین دستگاهها، نهادها، سازمانها و مؤسسات مشمول این قانون از عبارت «هیئت‌وزیران و کلیه کمیسیون‌ها و کارگروه‌های متشکل از وزرا يا نمایندگان دستگاههای دولتی، کلیه دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 8/7/1386، كليه وزارتخانه‌ها، سازمانها، مؤسسات، شرکتهای دولتی و شرکتهایی که دولت یا بانکهای دولتی در آن سهام دارند ...» نام می‌برد.
شورای نگهبان این قسمت از ماده فوق‌الذکر را از جهت نحوه نگارش و تکرار دستگاههای مشمول با عناوين مختلف، ازجمله ذكر «كليه وزارتخانه‌ها، سازمانها و ...» بعد از عبارت «كليه دستگاههاي اجرايي موضوع ماده 5 قانون مديريت خدمات كشوري» مغاير جزء (4) بند (9) سیاستهای کلی قانونگذاری و درنتیجه مغاير بند (1) اصل (110) قانون اساسي میداند. بنابراین، شورای نگهبان تکرار نامناسب دستگاههای دولتی در قانون که به‌نوعی حشو محسوب میگردد و منفصل از اختصار کلام است را همسو با قانونگذاری شایسته و محقق کننده حق ملت بر تقنین شایسته نمیداند و اصلاح آن را از مجلس شورای اسلامی خواستار میگردد.
2- بند 28 نظر شماره 23107/30/86 شورای نگهبان مورخ 16/8/1386 در خصوص لایحه اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و اجرای سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسي
یکی از بایسته‌های تقنین شایسته، وجود موضوع قانون است. توضیح اینکه، قانون باید متعلق حکمی داشته باشد و وضع قانونی که موضوعی ندارد عُقلایی نیست؛ بنابراین از ابتدایی‌ترین اصول ماهوی سیاست تقنین شایسته آن است که موضوع قانون وجود داشته باشد و قانونگذار نباید قانونی وضع نماید که یا موضوع آن وجود ندارد و یا قرار است در آیندهای دور محقق گردد.[6] درنتیجه قوام هر حکم به موضوع آن است و قانونی که موضوع تحقق‌یافته‌ای ندارد در شمار قواعد حقوقی قرار نمیگیرد. نقشی است بر صفحة کاغذ و صورتی بی‌محتوا که نباید در منابع حقوق از آن سخن گفت.[7] در همین راستا است که شورای نگهبان در مقام پاسداری از حق تقنین شایسته ملت بر برخی از مصوبات مجلس شورای اسلامی ایراد نموده است.
برای مثال مجلس شورای اسلامی در ماده (1) الحاقی «لایحه اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و اجرای سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسي» مقرر نموده است که: « هرگونه قيمت‌گذاري دولتي محصولات توليدي بنگاه‌هاي مشمول واگذاري و ساير بنگاه‌هاي بخش غيردولتي ممنوع است». اما در ادامه در تبصره همین ماده اشعار داشته است که: «چنانچه دولت به هر دليل فروش كالا يا خدمات بنگاه‌هاي فوق‌الذكر را به قيمتي كمتر از هزينه تمام شده تكليف كند، دولت مكلف است مابه‌التفاوت قيمت تكليفي و هزينه تمام شده را تعيين و از محل اعتبارات و منابع دولت در سال اجراء پرداخت كند و يا از بدهي اين بنگاه‌ها به سازمان امور مالياتي كسر نمايد».
بنابراین در اصل ماده هرگونه قیمت‌گذاری دولتی ممنوع گردیده است و در تبصره فرض جبران خسارت در حالتی را متصور میگردد که دولت نسبت به قیمت‌گذاری اقدام نموده و این قیمت‌گذاری کمتر از هزینه تمام شده کالا باشد و این دو مقرره قابل‌جمع نیستند. لذا شورای نگهبان بر این مصوبه ایراد نمود که: با توجه به حکم مندرج در اصل ماده، وجود تبصره مفهوم ندارد. درواقع با توجه به حکم مقرر در اصل ماده دیگر موضوعی برای اجرای حکم مقرر در تبصره باقی نمی‌ماند.
3- نظر شماره 99/102/17680 تاريخ 13/3/1399 در خصوص طرح اصلاح ماده (44) قانون مديريت خدمات كشوري
عدالت واژه‌ای است که آدمی به ذاته نسبت به آن کشش قلبی دارد و میل به تحقق آن در درون انسان ریشه دارد. عدالت مفهومی است که آدمی از آغاز تمدن بشری با آن آشنا بوده و دستیابی به آن مهم‌ترین آرمان وی تلقی میشود. این مفهوم در شریعت اسلام چنان مورد اهتمام است که عدل و دادگری، از بارزترین صفات شارع معرفی میشود و اقامه آن هدف بعثت انبیاء قرار میگیرد[8] و به جهت همین اهمیت خاص آن است که حقوقدانان در اکثر قریب به‌اتفاق موارد برای ستایش یا نکوهش قانون یا اجرای آن از اصطلاحات «عادلانه»[9] و «ناعادلانه»[10] استفاده میکنند.[11]
وضع قواعد عادلانه موجب افزایش پذیرة قانون و تقویت جایگاه آن در جامعه میگردد، در فرارو، تصویب قوانین ناعادلانه موجب کاهش اقبال عمومی و تخفیف جایگاه قانون و قانونگذار در انظار عموم مردم میگردد، از کارایی و اثرگذاری آن می‌کاهد و هودة آن تیغ کند قانون و عمر کوتاه آن است. اهمیت این مهم به حدی است که شادروان دکتر کاتوزیان در توصیف قوانین ناعادلانه میفرمایند: «اگر عدالت را از قانون بگیریم، پوسته خشکی میشود که هیچ شرافتی ندارد».[12]
باوجود اختلاف‌نظر در معنا و مفهوم عدالت، در اصل لزوم وجود و مبنا بودن آن اختلافی وجود ندارد و لزوم دستیابی و مدنظر قراردادن آن در امر تقنین، واضح و آشکار است و از مقنن انتظار بر این است که این آرمان بشری را در وضع قوانین لحاظ نموده و قوانینی وضع نماید که عادلانه بودن وصف آشکار آن بوده و تضمین‌کننده حق تقنین شایسته ملت باشد. بااین‌حال در مواردی خروجی عمل قانونگذار وضع قوانینی ناعادلانه است.[13]
از موارد وضع قانون ناعادلانه میتوان به ماده‌واحده اصلاح قانون مدیریت خدمات کشوری اشاره نمود. تبیین اینکه، مجلس شورای اسلامی در مقام اصلاح ماده 44 قانون مدیریت خدمات کشوری مقرر نموده بود: «شوراي توسعه مديريت مكلف است براي جذب داوطلبان بومي شهرستاني به‌استثنای شهر تهران و مراكز استان‌ها اولويت قائل شود. منظور از بومي شهرستان متولد همان شهرستان مي‌باشد».
بنابراین، در صورت تصویب نهایی این ماده‌واحده، فقط افرادی که ساکن یک شهرستان بودند بومی آن شهرستان محسوب میگردیدند و برای مثال اگر فردی پس از تولد در آن شهرستان سکونت یافته و چند دهه نیز در آنجا ساکن بماند بومی محسوب نمیگردید و از استفاده از این امتیاز محروم میماند. بی‌نیاز از استدلال است که تصویب چنین مقرره‌ای در تضاد با عدالت تقنینی که یکی از مهم‌ترین سنجه‌های تقنین شایسته به‌عنوان حق بنیادی ملت میباشد است. ازاین‌رو شورای نگهبان در مقام ممانعت از وضع قانونی ناعادلانه و ایجاد تبعیض ناروا نسبت به این ماده ایراد نمود مبنی بر اینکه: «اطلاق اولويت استخدام افراد بومي و انحصار آن به متولدين شهرستان، نسبت به كساني كه براي سال‌هاي متمادي ساكن يك شهرستان هستند لكن در آنجا متولد نشده‌اند، تبعيض ناروا و مغاير بند 9 اصل 3 قانون اساسي است».
نتیجه آنکه، ماحصل حق نانوشتۀ «تقنین شایسته» برای ملت، تکلیف نامکتوب محارست از بایسته‌های چنین تقنینی را برای شورای نگهبان به‌عنوان دادرس قانون اساسی به ارمغان خواهد داشت و این نهاد در موارد عدیدهای ضمن ایراد و تذکر نسبت به مصوبات مجلس شورای اسلامی در جهت هستی‌پذیری حداکثری این حق برآمده است.
-----------------------------
[1]. ۹ـ رعایت اصول قانونگذاری و قانون‌نویسی و تعیین سازوکار برای انطباق لوایح و طرح‌های قانونی با تأکید بر:
ـ قابل‌اجرا بودن قانون و قابل‌سنجش بودن اجرای آن. ـ معطوف بودن به نیازهای واقعی. ـ شفافیت و عدم ابهام. ـ استحکام در ادبیات و اصطلاحات حقوقی. ـ بیان شناسه تخصصی هریک از لوایح و طرح‌های قانونی و علت پیشنهاد آن. ـ ابتناء بر نظرات کارشناسی و ارزیابی تأثیر اجرای قانون. ـ ثبات، نگاه بلندمدت و ملی. ـ انسجام قوانین و عدم‌تغییر یا اصلاح ضمنی آنها بدون ذکر شناسه تخصصی. ـ جلب مشارکت حداکثری مردم، ذی‌نفعان و نهادهای قانونی مردم‌نهاد تخصصی و صنفی در فرآیند قانونگذاری.
ـ عدالت محوری در قوانین و اجتناب از تبعیض ناروا، عمومی بودن قانون و شمول و جامعیت آن و حتی‌الامکان پرهیز از استثناهای قانونی.
[2]. اصل سوم قانون اساسی: «دولت جمهوری اسلامی ایران موظف است برای نیل به اهداف مذکور در اصل دوم ، همه امکانات خود را برای امور زیر به کار برد: ... ۹. رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه ، در تمام زمینه‌های مادی و معنوی. ۱۰. ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور.»
[3]. امام علی (ع) با بیانی رسا و شیوا در این باره میفرمایند: خیرُ الکلام ما قَلَّ و دَلّ. بهترین کلام آن است که مختصر باشد و [درعین‌حال] بر مقصود دلالت کند. (حاجی ده آبادی، احمد، بایسته‌های تقنین، تهران، سازمان انتشارات پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، چ3، 1395، ص 110.)
[4]. اکرمی، روح‌الله، «بررسی قانون مجازات اسلامی جدید در سنجه ضوابط قانون‌نگاری»، فصلنامه مجلس شورای اسلامی و راهبرد، شماره 82، 1394، ص 187.
[5]. محمدی جورکویه، علی، «نقد ساختار قانون مجازات اسلامی»، نشریه حقوق اسلامی: فقه و حقوق، شماره1، 1382، ص 167.
[6]. حاجی ده آبادی، بایسته‌های تقنین، همان، ص 42.
[7]. کاتوزیان، ناصر، فلسفة حقوق، تهران، شرکت سهامی انتشار، جلد دوم، چ 3، 1385، ص 114.
[8].ذبیحی بیدگلی، عاطفه، بایسته‌های تقنین در حوزه خانواده، تهران، میزان، چ1، 1394، ص29.
[11]. هارت، هربرت لیونل آدولفونس، مفهوم قانون، ترجمه محمد راسخ، تهران، نشر نی، چ8، 1399 ص 248.
لینک کوتاه :
