بررسی شورای نگهبان از نگاه دیگر

روز 26 تیرماه، سالگرد تاسیس شورای نگهبان قانون اساسی است؛ شورایی که از ابتکارات نظام مردمسالاری دینی در انقلاب اسلامی محسوب می شود. به همین مناسبت، خبرگزاری بسیج گفت و گویی با آیت الله سید محمد خامنه ای، رییس بنیاد حکمت اسلامی صدرا و از تدوین‌کنندگان پیش‌نویس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ترتیب داده که مشروح آن در ادامه آمده است.
 
 تصویب عنوان شورای نگهبان در خبرگان قانون اساسی از ابتدا چگونه صورت گرفت و چگونه این عنوان در خبرگان قانون اساسی طرح شد؟
 
- اصل عنوان «شورای نگهبان»، پیش از وقوع انقلاب اسلامی ایران و در جلسه‌ ای که ما به همراه عده‌یی پیش‌نویسی برای قانون اساسی آینده انقلاب تهیه می کردیم، طرح و بحث و پذیرفته شد. در آن جلسه گفته شد که در برخی قوانین اساسی اروپا، شورایی پیش‌بینی شده که ناظر و مراقب انطباق قوانین عادی با قانون اساسی است و به آن شورای نگهبان قانون اساسی می گویند و خوب است که ما هم چنین شورایی را در قانون اساسی بگذاریم و گذاشتیم. پس از دست به دست شدن این پیشنویس ما به وسیله افرادی از نهضت آزادی، سرانجام با وقوع انقلاب اسلامی و فرمان امام خمینی(ره) برای برگزاری مجلس خبرگان قانون اساسی، آن پیشنویس (با مقداری تغییرات) برای بررسی به مجلس خبرگان ارسال شد و خبرگان به بررسی آن پرداختند و آن را کامل کردند و به تصویب رساندند.

میان این شورای نگهبانی که شما و سایرین آن را به تصویب رساندید با  نظایر آن در سایر دنیا چه تفاوت هایی وجود داشت؟

- فرق این شورای نگهبان با آنچه در دنیا سابقه داشت، در این بود که دو دسته اعضاء برای آن پیش‌بینی شده بود؛ شش نفر فقیه دارای شرایط و صلاحتیهای لازم که از طرف مقام رهبری منصوب می شدند تا جهت اسلامی بودن قوانین دقیقا رعایت شود و شش نفر دیگر که در رشته‌های مختلف حقوق رایج دنیا متخصص بودند و از طرف قوه قضائیه به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد و تصویب می شد. بحثهایی که در مجلس خبرگان در اطراف شورای نگهبان می شد تا حدودی پراکنده و متعارض می نمود، ولی در اصل، چنین نهادی تقریباً اجماع بود. حتی مخالفان ولایت فقیه در مجلس خبرگان که برخی از نهضت معروف به آزادی بودند، با این اصل مخالفت نداشتند و می خواستند وانمود کنند که هدف مجلس از رعایت ولایت فقیه و تصویب و قراردادن آن در نظام اسلامی انقلابی ایران، همین شورای نگهبان است و به چیز دیگری احتیاج نیست و از این رو خودشان آن را در پیشنویس گذاشته بودند. البته وقتی نوبت به شورای نگهبان رسید، قبلاً در اصل پنجم ولایت فقیه تصویب شده بود.

 از زمان تشکیل مجلس اول همراه شورای نگهبان تا دوره دوم، اختلافاتی بین مجلس با این شورا رخ داد که منجر به تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام شد. این اختلافات از کجا بروز پیدا کرد؟

- اختلاف مجلس با شورای نگهبان در بسیاری موارد، طبیعی بود. البته طبع مجلس شورای اسلامی و اصل در روند تصویب قوانین، موافقت و تسلیم در برابر شورای نگهبان بود و از این رو به ندرت اختلافی جدی پیش می‌آمد، ولی گاهی به سبب آنکه مصوبه‌ ای در مجلس (مثلاً کمیسیون قضائی) با حضور اعضایی که مجتهد بودند بررسی شده بود و به نظر آنها موازین اسلامی و فقهی در آن مراعات شده بود، ولی در شورای نگهبان با اجتهاد دیگری آن نظر رد می شد و مصوبه مجلس را نمی‌پسندید، مجلس تسلیم نمی شد و کار معطل می ماند. البته گاهی هم مجلس به وجود «مصلحت» در مصوبه خود استناد می کرد و توقع داشت که فقها راهی برای آن پیدا کنند، از این رو مجلس هم توقف می کرد و تسلیم نمی شد و به رأی شورای نگهبان به دیده اعتراض می نگریست. گاهی این اختلاف به اطلاع امام خمینی(ره) می رسید و چاره‌جویی می‌کردند. در قانون اساسی هم برای حل اینگونه اختلافات راه‌حلی پیش‌بینی نشده بود.

در مواردی که مجلس معتقد بود مصوبه او به مصلحت نظام و مردم است، اینگونه وانمود می شد که شورای نگهبان فقط از یک زاویه مسائل را بررسی می کند و شاید عده‌ای معتقد بودند که تشخیص مصلحت وظیفه مجلس است نه شورای نگهبان و شورا باید نظر و نگاه مصلحت‌شناسانه مجلس را بپذیرد.

تکرار این اختلافات که گاهی کار مصوبه را به بن‌بست می کشاند، سبب شد از امام(ره) اجازه بگیرند و قانون اساسی را در این جهت کامل نمایند، از این رو موضوع شورا یا مجمعی به نام «مجمع تشخیص مصلحت» پیش‌بینی و تصویب شد.

در واقع برای حل اختلافات، مبنایی از این قبیل بین مجلس و شورای نگهبان قرار شد که کاری انجام شود و مجمع تشخیص مصلحت به وجود آمد؛ اما اولاً؛ متأسفانه دانسته یا ندانسته آن را به شکلی به صورت مجلس سنا درآوردند که مجلس خبرگان اول قانون اساسی از آن به شدت پرهیز داشت و البته روح انقلاب اسلامی با رقیبی برای مجلس نمایندگان ملت موافق نبود. ثانیاً، برای حل اختلاف، تأسیس یک شورایی به نام «شورای حل اختلاف» با حکم امام یا مقام رهبری کافی بود که در هر نوبتی در طول سال یا در طی یک دوره مجلس هرگاه اختلافی بین مجلس و شورای نگهبان پیش می‌آمد، وارد کار شود و جلسه تشکیل دهد و پس از انجام مأموریت خود، چراغ آن را خاموش کند و هرکسی به سراغ کار دیگر خود برود.

حضرت امام(ره) هم به این موضوع توجه داشتند و از این رو در پاسخ به نامه‌ای مورخ 66/11/16 که از ایشان راه‌حلی خواسته شده بود مرقوم فرمودند: «احتیاج به این مرجع نیست»؛ یعنی ایشان با افزودن مراجع و مجامعی که بعدها برای خودش دکّانی سیاسی شود و میلیاردها بودجه کشور را «خرج اعطینا» کند مخالف بودند و کافی بود یک شورایی گهگاهی در کنار رهبری تشکیل شود امّا شورایی با توانایی زیاد و کارشناسی واقعی ـ ‌نه میراثی یا ادعایی‌ـ و بدون رفتن به راههای دیگر.
 
 اساسا بحثی در میان فقها و البته بسیاری از حقوقدان ها مطرح است که می گویند فقه به خودی خود قدرت تشخیص مصلحت را دارد و مصلحت جزیی از فقه است نه چیزی خارج از آن. از همین رو هم هست که شورای نگهبان که تشخیص دهنده شرع و انطباق یا عدم انطباق با فقه است می تواند مصلحت را هم تشخیص دهد که جزء و درون فقه و شرع است. آیا بنابر نظر شما و سایر تدوین کنندگان قانون اساسی شورای نگهبان نمی تواند خود مصلحت را هم تشخیص دهد که به تعبیر شما اساسا دکانی به نام مجمع تشخیص و مجلس سنایی در کنار مجلس شورا، محملی برای فعالیت نداشته باشد؟

- موضوعی که رأساً باید از آن بحث شود، درباره خود اصل مصلحت است. مصلحت یک مفهوم کلی دارد در مقابل «مفسده» است، اما هنوز یک تفسیر قانونی و فقهی کامل درباره صلاح و فساد نشده است تا بتوان از نظر حقوقی یا فقهی بر روی آن تکیه و حساب کرد. هر نفع موهوم را هم می شود «مصلحت» نامید و این در موضع قانونگذاری و قانون‌نویسی صحیح نیست. بنابرین، اول باید «مصلحت» تعریف جامع و مانعی می شد و بعد مجمعی برای تشخیص آن تأسیس می گردید!

وسعت دامنه معنایی مصلحت سبب شده که گاهی به اموری مصلحت گفته شود که نه فقط مصلحت نیست یعنی به نفع ملت یا کشور یا دین یا نظام و مانند اینها نیست که حتی به زیان آن ها هم هست و بسیاری از مجرمین در سایه این کلمه از مجازات و حتی عقوبات شرعی دور ماندند و مفسده روی مفسده و ضرر روی ضرر به بار آوردند. بنابرین، جا داشت و هنوز هم جا دارد که هم مجلس و حوزه علمیه و فقها «مصلحت» را تعریف کرده و شرح کاملی نسبت به آن دهند و هم شورای نگهبان به تفصیل به تفسیر کلمه مصلحت یا فساد در اصول قانون اساسی بپردازد. شاید اولین و حداقل ثمره عملی آن نوعی تصفیه در خود مجمع تشخیص مصلحت نظام باشد و خود همین تصفیه عین مصلحت خواهد بود نه ترک آن.

از طرف دیگر اصل رعایت مصلحت و گریز از مفسده و دفع آن، یک حکم شرعی است و هر فقیه یا مفتی یا امام و رهبری آن را هم به حکم شرع و هم به حکم عقل انجام می دهد. چون یکی از مسلّمات شرعی توافق و تعانق عقل و شرع و تلازم آن دو با هم است به حکم «کلّما حکم به العقل حکم به الشرع» که یک قاعده فقهی است. بنابراین، شورای نگهبان در تشخیص مصلحت نظام دستش بسته نیست.

اما از آنجا که قوه مقننه و مجلس هم کارش قانونگذاری برای مصالح ملت و نظام است، در اینجا صورت حقوقی خاصی معمولاً پیش می‌آید؛ یعنی شورای نگهبان در جایگاه حراست از قانون اساسی و شرع مقدس، مصوبات آنها را بررسی و گاهی رد می کند. ردّ یک مصوبه مجلس گویی به این معناست که شورا مدعی می شود که مصوبه مخالفت مصلحت است، چون مخالف شرع یا قانون اساسی است...

با این بیان شما این سئوال به ذهن می رسد که آیا حدود اختیارات شورای نگهبان حداقل در مقطع فعلی و آنچه رخ می دهد ناقص نیست؟

 - به نظر من تعریف شورای نگهبان در قانون اساسی به اختصار و اجمال بیان شده و اختیارات و وظایف آن بیش از اینهاست که نظارت استصوابی یکی از مسلّمات آن می باشد؛ مثلاً درباره استعفا یا عزل اعضای شورای نگهبان به سبب تخلفات چیزی گفته نشده، چون امکان تخلف اداری یا حتی ارتکاب به برخی جرایم همانند اخذ رشوه و... از سوی اعضا وجود دارد و همچنین در برخی مراحل رسیدگی انتخابات مجلس شورا یا خبرگان دیده شده که برخی حقوقدانان رأی برخلاف یکی از احکام دادگاهها داده‌اند با آنکه بهتر از هرکس به «اعتبار قضیه محکوم بها» و سندیت قانونی آن علم و اطلاع داشته‌اند. در چنین مواردی باید «رئیس شورای نگهبان» بتواند گروهی برای بررسی تخلف یا جرم و مانند آن ها تشکیل دهد و حکم بگیرد و ضمانت اجرا هم داشته باشد.
 

چه موارد نقص دیگری به نظرتان می رسد گه در حال حاضر شورای نگهبان با آن روبرو است؟

- نکته مهمی که در تشکیلات شورای نگهبان هست و به رغم اهمیت بسیار بالای این شورا کمتر به آن توجه شده، لزوم دخالت مستمر رهبری در آن است؛ به این معنا که با وجود انتخاب فقهای شورا از سوی رهبری، صریحاً یکی از آنها در قالب دبیر شورا و به عنوان رئیس شورای نگهبان با وظایف و اختیارات ویژه شناخته نشده و از جمله این حقوق ویژه می تواند آن باشد که مشمول تغییرات دوره‌ ای نشود و از ثباتی نسبی برخوردار باشد تا بهتر بتواند کارکرد شورا و اعضاء را تلفیق و عملیاتی کند.

در دوره های مختلف دیده شده که به هنگام انتخاب حقوقدان های شورای نگهبان به دلیل تغییرات قوه قضائیه و مجالس، لابی های مختلفی در این بین شکل می گیرد. جناح ها و صاحبان قدرت و ثروت تلاش می کنند که این تنگه حساس انقلاب اسلامی را برای روز مبادا برای خود تضمین کنند و از این رو است که تلاش دارند تا مثلا فلان فرد معرفی شده یا فلان فرد معرفی نشود یا مجلس به فلانی رای دهد یا ندهد. این روند را با آنچه که خبرگان قانون اساسی در نظر داشتند تا چه حد منطبق می دانید؟

- انتخاب حقوقدانان طبق قانون اساسی به معرفی قوه قضائیه و تصویب و گزینش 3 نفر در هر دوره بر عهده مجلس شورای اسلامی است. قوه قضائیه دو برابر تعداد لازم (یعنی 6 نفر) را که حایز صلاحیت فردی و علمی و سیاسی و تخصصی بداند، معرفی می کند. نقش مجلس انتخاب احسن است یعنی افرادی که صلاحیتهای بیشتری دارند را انتخاب می کند. فرض بر این است که از سوی هر دو طرف این کار با دقت لازم انجام می شود.

طبق اصل نود و یکم قانون اساسی، حقوقدانان شورای نگهبان باید متخصص در یکی از رشته‌های علم حقوق باشند. رشته‌های مهم و مادر همچون حقوق مدنی، حقوق جزا، حقوق بین‌الملل، حقوق تجارت و به خصوص حقوق اساسی و بقیه رشته‌های برجسته علم حقوق؛ رشته های مادری اند. یعنی در این شورا 6 تخصص از تخصصهای مذکور باید باشد و هریک نقش خود را به موقع انجام دهند. ولی نکته دیگری که ذکر آن لازم است این است که دادن وظیفه انتخاب و معرفی حقوقدانان شورا به رئیس قوه قضائیه به این معنا نیست که همه باید از میان قضات دادگستری انتخاب شوند، چون معمولاً قضات بیشتر در حقوق آئین‌دادرسی و حقوق مدنی و جزا تخصص دارند. بنابرین، باید اعضای پیشنهادی قوه قضائیه از میان اساتید مبرّز حقوق دانشگاهها یا حوزه‌های علمیه یا دادگستری انتخاب شوند؛ به گونه‌ ای که دارندگان بالاترین تخصص و مرتبه دانشگاهی و دادگستری به این سمت منصوب گردند.

در انتخاب حقوقدانان طبعاً باید شروطی متناسب با اهمیت نقش آنها تصویب و قانونی شود تا جلوی بسیاری از خطرات سیاسی و اجتماعی را بگیرد. متأسفانه در قانون اساسی به سبب مشکلات آن زمان، در بایان شرط حقوقدان بودن فقط به داشتن شرط «مسلمانی» یعنی «اسلام» قناعت شده، ولی در فقها هم شرط «عدالت» یعنی سلامت تقوایی و نفسانی کامل در مقابل وساوس شیطان تصریح شده و هم آگاهی به مقتضیات (مصالح) زمان و مسائل روز؛ یعنی اطلاع کامل سیاسی و اجتماعی و عین این شروط برای اعضای دیگری که صاحب رأی هستند نیز واجب و ضروری است، اما برای حقوقدانان پیش‌بینی نشده و باید بشود.

این شروط در مورد همه اعضا باید شرط لازم الرعایه باشد که جزء گروه سیاسی یا جریانی غیر انقلابی و حزب‌اللهی نباشد و تعهدی نسبت به شخص یا شخصیت‌ خاصی (جز ولایت) نداشته باشند؛ همانطور که در مورد قاضی شرط است که طرفدار یکی از متداعیین نباشد و باصطلاح دیپلماسی باید «غیرمتعهد» (non-aligned) باقی بماند وگرنه از دادن رأی عذر بخواهد.

من درباره «لابی» کردن برخی از اعضاء که شما اشاره کردید اطلاع کاملی ندارم، ولی برحسب اصول و قواعد چنین کاری از طرف هرکس باشد، باید ضمانت اجرایی بالای سرش باشد که مانع آن شود.
 

تضمین لازم برای بقای شروط به چه معنایی است؟

- اصولاً عضویت در شورای نگهبان، چه فقهای عظام و چه حقوقدانان محترم، نوعی وکالت از مردم (با انتخاب مع‌الواسطه آنها) است و محدوده کار و وکالت آنها در قانون روشن است بنابرین، به حکم شرع و قانون مدنی هرگونه رأی یا اقدامی برخلاف چارچوب نظام و  اهداف رهبری به نفع یا به ضرر شخص یا جریانی بدهند و باشد، خروج از محدوده و حدود وکالت ایشان است و در نتیجه هم رأی آنها از اثر می‌افتد و هم ممکن است سبب عزل آنها از وکالت شود. یکی از وظایف شورا، نظارت مستمر بر اعضای خود در بقاء و استمرار مشروط اولیه آنهاست. بنابرین، شورای نگهبان مجبور نیست در صورت تخلف یا جرم حقوقی یا اخلاقی یکی از اعضا تا آخر دوره او را تحمل کند، بلکه باید سازوکاری قانونی برای آن داشته باشد. شیطان براساس فرمایش قرآن مجید دشمن انسان است و در همه مراحل زندگی و شغلی دست از وساوس خود برنمی دارد و باید با حفظ خوشبینی به افراد، آنها را از شّر شیاطین جن و انس حراست و نگهبانی کرد.