تجربه تاریخی در ایران و دیگر کشورها
تاسیس شورای نگهبان بر مبنای دو تجربه مشخص در تاریخ نظام‌های سیاسی، شکل گرفت. از سده هجدهم میلادی که در پی انقلاب فرانسه و استقلال ایالات متحده آمریکا، نظام‌های جمهوری در این کشورها پدید آمدند، نیاز به متنی مکتوب و مورد پذیرش همگانی که به عنوان میثاقی ملی مبنای عمل سیاسی و شیوه تعامل دولت-ملت را روشن کند احساس گردید. بدین سبب در این کشورها "قانون اساسی" تدوین شد.
بدیهی است بیم از تهدید قوانین اساسی در هر نظام سیاسی وجود دارد، زیرا منازعات گروهها با یکدیگر و یا میل برخی مدیران به استبداد رأی، در هر جامعه‌ای محتمل است؛ بنابراین «یافتن سازوکاری برای پاسداری از قانون اساسی» یکی از دغدغه‌های اصلی تدوین‌کنندگان و قانونگذاران قوانین اساسی است. حاصل این دغدغه و تکاپو است که نظام‌های سیاسی را به تاسیس نهادی برای حفظ قانون اساسی وا می‌دارد. نخست در سال 1789 .م ایالات متحده آمریکا و در سال 1791 .م فرانسه صاحب قانون اساسی شدند و در دهه‌های بعد اغلب کشورها به کار مشابهی دست زدند. اما ظهور دولت‌های مستبدی که در نظام های سیاسی، قوانین اساسی را نیز زیر پا می‌گذاشتند موجب گردید تاسیس نهادی به عنوان پاسدار قانون اساسی و ضامن پایداری جمهوری‌ها، احساس گردد.
پیشنهاد ایجاد «قوة موسّس ناظر» را به سی ی یس نسبت می‌دهند. اما تدوین کنندگان قانون اساسی 1795 فرانسه به پیشنهاد او جامه عمل نپوشیدند تا اینکه این پیشنهاد در نهایت در قانون اساسی 1799 فرانسه به تاسیس نهادی به نام «سنای نگهبان» تصویب شد. این نهاد حدود 150سال بعد دستخوش تغییراتی شد. ابتدا در قانون اساسی 1946 به «کمیتة قانون اساسی» و بالاخره در قانون اساسی 1958 تحت عنوان«شورای قانون اساسی» حدود وظایف و اختیاراتش شفاف تر شد.
در ایالات متحده آمریکا، ترکیه، اوکراین، الجزایر و... دیوان عالی کشور، نقش نهاد ناظر و پاسدار قانون اساسی را دارا است. در پاکستان، "شورای ایدئولوژی اسلامی" این نقش را ایفا می‌کند و نه تنها حافظ قانون اساسی است بلکه تلاش می‌کند در صورت مغایرت یک قانون با شرع مبین اسلام، این قانون را لغو کند.
البته یک تفاوت اساسی بین اغلب این نهادهای ناظر و شورای نگهبان در جمهوری اسلامی ایران، وجود دارد و آن این است که در اغلب موارد، این نهاد نقش دادگاهی دارد و تنها زمانی که نسبت به قانونی شکایت شود، این نهاد به آن رسیدگی می‌کند. بنابراین ممکن است قانونی مغایر با قانون اساسی باشد و هیچگاه هم در خصوص آن شکایتی صورت نگیرد؛ اما در جمهوری اسلامی ایران، شورای نگهبان نقش امضائی دارد، به بیان دیگر اگر مصوبه‌ای به تائید شورای نگهبان نرسد، اساسا به قانون تبدیل نمی‌شود.
جمهوری اسلامی ایران غیر از تجربه نظام های جمهوری با تجربه دیگری هم مواجه بود. در نهضت مشروطه با همت بلند شیخ‌فضل‌الله نوری و تصویب متمم قانون اساسی، مجلس را ملزم می‌ساخت کلیه قوانین و مصوبات خود را به تائید جمعی از مجتهدان برساند. شیخ فضل‌الله البته با خدعه عوامل وابسته به استعمار به شهادت رسید و با ظهور دولت وابسته پهلوی عملا پیشنهاد او جامه عمل نپوشید.
پس از پیروزی انقلاب اسلامی، اعضای خبرگان قانون اساسی، با توجه به این تجربه "تاسیس شورای نگهبان را به عنوان یک ضرورت برای پاسداری از شرع مقدس اسلام و قانون اساسی مد نظر قرار دادند.
شورای نگهبان و قانون اساسی
تجربه متروک ماندن اصل دوم متمم قانون اساسی مشروطه و پیامدهای بی اعتنایی به شرع مقدس در روند قانونگذاری دوره پهلوی، موجب گردید در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به وجود شورای نگهبان عنایت خاصی شود. به گونه‌ای که اساساً قانون اساسی، وجود مجلس را بدون حضور شورای نگهبان، فاقد اعتبار قانونی دانسته است.
اصل 93 قانون اساسی مقرر می دارد :«مجلس شورای اسلامی بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد مگر در مورد تصویب اعتبارنامه نمایندگان و انتخاب شش نفر حقوقدان اعضای شورای نگهبان».
مطابق اصل 4 قانون اساسی «کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها، باید بر اساس موازین اسلامی باشد. این اصل براطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است.»
به تصریح اصل 72 «مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد و تشخیص این امر به ترتیبی که در اصل نود و ششم آمده بر عهده شورای نگهبان است.» با توجه به مراتب مذکور، مرجع و نهادی که بر کار قانونگذاری مجلس شورای اسلامی نظارت دارد تا قانونی مغایر موازین شرع اسلام و قانون اساسی تصویب نشود، شورای نگهبان است.
اصل 91 هدف و نحوه تشکیل شورای نگهبان را بیان می دارد: «بمنظور پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها، شورایی بنام شورای نگهبان با ترکیب زیر تشکیل می‌شود:
1 ـ شش نفر از فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز. انتخاب این عده با مقام رهبری است.
2 ـ شش نفر حقوقدان در رشته‌های مختلف حقوقی، از میان حقوقدانان مسلمانی که بوسیله رئیس قوه قضائیه به مجلس شورای اسلامی معرفی می‌شوند و با رأی مجلس انتخاب می‌گردند.»
و اصل 92 یادآوری می کند: «اعضای شورای نگهبان برای مدت شش سال انتخاب می‌شوند ولی در نخستین دوره پس از گذشتن سه سال، نیمی از اعضای هر گروه به قید قرعه تغییر می‌یابند و اعضای تازه‌ای به جای آنها انتخاب می‌شوند.»
همچنین اصل 96 درباره چگونگی اظهار نظر شورای نگهبان درباره مصوبات مجلس می‌گوید: «تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان و تشخیص عدم تعارض آنها با قانون اساسی بر عهدة اکثریت همة اعضای شورای نگهبان است.»
همچنین اصل 98 «تفسیر قانون اساسی» را تنها بر «عهدة شورای نگهبان» می داند. اصل 99 نیز نظارت بر انتخابات(غیر از انتخابات شوراها) را وظیفه شورای نگهبان می‌داند: «شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد.»
وظایف نهاد شورای نگهبان
1- تشخیص مطابقت و عدم انطباق قوانین عادی و مصوبات موقتی و آزمایشی مندرج در اصل 85 با قانون اساسی و نهایتاً پاسداری از اصول قانون اساسی با شورای نگهبان می باشد.(اصول85، 91 و 94 و 96). درباره این مطلب در پایان شرح وظایف شورای نگهبان و در همین مبحث توضیح مفصل‌تری ارائه خواهد شد.
2- تفسیر قانون اساسی بر عهده شورای نگهبان است و با تصویب سه چهارم مجموع اعضای شورای نگهبان انجام می شود.(اصل 98)
3- تایید صلاحیت کاندیداهای ریاست جمهوری از حیث واجد شرایط قانونی بودن.( بند 9 اصل 110)
4- حضور اختیاری در جلسات مجلس شورای اسلامی هنگام مذاکره درباره لوایح و طرحهایی که در دستور کار مجلس قرار دارند.(اصل 97)
5- حضور الزامی در مجلس، هنگامی که طرح یا لایحه فوری در دستور کار مجلس قرار دارد. (اصل 97)
6- حضور الزامی اعضای شورای نگهبان در جلسات غیر علنی مجلس که مسائل بسیار مهم و امنیتی در دستور کار مجلس بوده و ضمناً جلسه مزبور اولاً در شرایط اضطراری و برای رعایت مصالح امنیتی به طور غیر علنی تشکیل شده باشد ثانیاً به تقاضای رئیس جمهور یا یکی از وزراء و ده نفر از نمایندگان تشکیل شده باشد. که در چنین فرضی حضور اعضای شورای نگهبان الزامی است و مصوبات مجلس هم با فرض حضور و تایید شورای نگهبان و تصویب سه چهارم کل نمایندگان معتبر می باشد.(اصل 69)
7- حضور الزامی در مراسم تحلیف رئیس جمهور که با حضور رئیس قوه قضائیه و نمایندگان مجلس شورای اسلامی و در محل مجلس برگزار می شود نیز بر اساس اصل 121 [بدون حضور] شورای نگهبان مراسم تحلیف انجام نخواهد شد.
8- عضویت اعضای شورای نگهبان در شورای بازنگری قانون اساسی که طبق اصل 177 تشکیل می گردد از دیگر صلاحیتهایی است که بر اساس قانون برای اعضای شورای نگهبان پیش بینی شده است.
9- یکی از مهم ترین اختیارات شورای نگهبان نظارت بر انتخابات است. به موجب اصل 99 قانون اساسی شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد.
------------
1- Pouvoir Constituant Sanctionneur
2- Sieyes
3- Senat Conservatrur
4- Comite cinstitutionnel
5- Conseil cinstitutionnei
6- اصل دوم قانون اساسی مشروطیّت اظهار می‌دارد: «مجلس مقدّس شورای ملّی که با توجه و با تأیید حضرت امام عصر عجّل ا... فرجه و مراقبت حجج‌اسلامیّه و عامّة ملّت ایران تأسیس شده است باید در هیچ عصری از اعصار مواد قانونیّة آن مخالفتی با قواعد مقدّسة اسلام و قوانین موضوعه حضرت خیرالانام صلی ا... علیه و آله و سلّم نداشته باشد و معیّن که تشخیص مخالفت قوانین موضوعه با قواعد اسلامّیه بر عهده علمای اعلام ادام ا... برکات وجودهم بوده و هست. لهذا رسماَ مقّرر است در هر عصری از اعصار هیئتی که کمتر از پنج نفر از مجتهدین و فقهای متد یّنین که مطلع از مقتضیّات زمان هم باشند به این طریق که علمای اعلام و حجج اسلام مرجع تقلید شیعه اسامی بیست نفر از علما که دارای صفات مذکور باشند معّرفی به مجلس شورای ملّی نمایند. پنج نفر از آنها را یا بیشتر به مقتضای عصر اعضای مجلس شورای ملّی به اتفّاق یا به حکم قرعه تعیین نموده به سمت عضویّت بشناسند تا موادّی که در مجلسین عنوان می شود به دقّت بررسی نموده هر یک از آن موّاد معنونه که مخالفت با قواعد مقّدسه اسلام داشته باشد طرح و رد نمایند که عنوان قانونیّت پیدا نکند و رأی این هیأت علما، در این باب مطاع و متّبع خواهد بود و این مادّه تا زمان حضور حضرت عجل ا... فرجه تغییر پذیر نخواهد بود.»
