شرایط نامزدهای ریاست جمهوری؛ از قانون مبهم انتخابات تا مصوبه‌ِی روشن شورای نگهبان
حمید فعلی
حقوقدان و پژوهشگر حقوق عمومی
این روزها بحث از مصوبه‌ی اخیر شورای نگهبان در خصوص تعریف معیارهای واجدین شرایط دومین مقام عالی کشور، یعنی ریاست جمهوری نقل محافل حقوقی و سیاسی شده است. هر کسی از زاویه‌ای به آن پرداخته و در مقام دفاع یا نقد برآمده است. عده‌ای این مصوبه را خروج شورای نگهبان از صلاحیت‌های قانونی خود دانسته و آن را اقدام به وضع قانون دانسته‌اند، عده‌ای دیگر آن را در دایره‌ی اختیارات شورای نگهبان و لازم‌الاجرا می‌دانند. پس از اعلام مصوبه به وزارت کشور با استعلام از معاونت حقوقی ریاست جمهوری این معاونت نظریه‌ای مبنی بر نگاه اول صادر کرده است که توسط رئیس جمهور به وزارت کشور ابلاغ شده است. حال اینکه از زاویه حقوقی کدام نگاه صحیح است و بالاخره تکلیف ثبت نام کنندگان چیست، موضوع این یادداشت را پوشش می‌دهد.
اصل (115) قانون اساسی با ارائه‌ی معیارهایی کلی از قبیل رجل سیاسی- مذهبی، مدیر و مدبر شرایط رئیس جمهور را مشخص کرده است، اما نقدی که سال‌ها به شورای نگهبان و مجلس وارد می‌شد این بود که چرا درصدد رفع ابهام این معیارهای کلی و مبهم بر نیامده‌اند. ریشه‌ی بقای این مشکل برای سال‌های متمادی را می‌توان در عدم تعیین نهادی معین در قانون اساسی برای تعریف دقیق این معیارها دانست؛ چه آنکه اگر شورای نگهبان اقدام به تفسیر اصل (115) می‌کرد، با تعیین معیارهای عینی مانند سن و مدرک تحصیلی و سوابق کیفری در معرض تضییق و توسعه‌ی نص قانون اساسی قرار می‌گرفت و از سویی مجلس نیز سابقه‌ی مواجه شدن مصوبه‌اش با ایراد شورای نگهبان نسبت به تضییق و توسعه‌ی اصل (115) و مغایرت با بند (9) اصل (110) قانون اساسی را در کارنامه‌ی خود داشت. برای مثال «طرح اصلاح مواد (35) و (55) قانون انتخابات رياست جمهوري اسلامي ايران مصوب 1364 و اصلاحات بعدي» مصوب 19/8/1387 مجلس، با این ایراد در نظر شماره 29441/30/87 مورخ 11/9/1387 شورای نگهبان مواجه شد که «همان‌طور که در نظريه‌هاي شماره‌هاي 2907 مورخ 15/4/1360 و 3681 مورخ 25/3/1364 و 5173/21/87 مورخ 28/5/1378 اين شورا آمده با توجه به اينكه اصل (115) قانون اساسي در مقام بيان شرايط رئيس جمهور آن را احصاء كرده و تبصره‌هاي (1) و (3) ماده (1) شرايط مذكور را تضييق با توسعه داده است ... تبصره‌هاي مزبور مغاير اصول فوق الذكر تشخيص داده شد.»
با این سابقه، سیاست‌های کلی انتخابات که در تاریخ 24/7/1395 توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شد با هدف ارتقای شایسته‌گزینی برای انتخاب داوطلبانی دارای ویژگی‌های متناسب، در جزء (5) بند (10) برای گشودن این گره‌ی قانونی «تعريف و اعلام معيارها و شرايط لازم براي تشخيص رجل سياسي، مذهبي و مدير و مدبر بودن نامزدهاي رياست جمهوري توسط شوراي نگهبان» را راهکار حل مشکل ابهام معیارهای مزبور مقرر کرد. این جزء از سیاست‌های کلی انتخابات ریشه در اصول (99) و (118) و بند (9) اصل (110) قانون اساسی داشت و صلاحیتی خارج از این اصول به شورای نگهبان اعطا نکرده است. شورای نگهبان برای انجام این تکلیف قانونی ابتدا در قالب مصوبه‌ی مورخ 20/10/1396 به صورتی کلی رجال مذهبی، سیاسی و مدیر و مدبر بودن را تبیین کرد که چندان رافع ابهام اوصاف مزبور نبود. سپس مجلس با مصوبه‌ی مورخ 21/10/1399 درصدد تعریف شرایط رئیس جمهور برآمد که نهایتاً با نظر هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام مبنی بر مغایرت با اجزاء (2) و (5) بند (10) سیاست‌های کلی انتخابات و بند (9) سياست‌هاي كلي نظام قانون‌گذاري، طرح مجلس مسکوت ماند. در این شرایط شورای نگهبان با مصوبه‌ی مورخ 11/2/1400 درصدد اصلاح مصوبه سابق خود برآمد و بسیاری از شرایط مذکور در مصوبه‌ی مجلس را هم در تعاریف خود گنجاند و تکلیف بند (10-5) سیاست‌های کلی انتخابات را به انجام رساند.
برخی منتقدان در خصوص این مصوبه گفته‌اند تعریف معیارهای رئیس جمهور بنا بر صلاحیت عام قانونگذاری در اصل (71) صرفاً متعلق به مجلس شورای اسلامی است؛ لذا تصویب مصوبه‌ی فوق را اقدام به تقنین برشمرده‌اند و بر این مبنا قائل به خروج شورای نگهبان از حدود صلاحیت خود شده‌اند. اما توجه نمی‌کنند که قوانین در اکثر قریب به اتفاق موارد حاوی احکامی کلی هستند که توسط مقررات تشریح و تبیین می‌شوند. کما اینکه ماده (35) قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران که اصلاحیه‌ی آن مسکوت مانده بود همان شرایط کلی مذکور در اصل (115) قانون اساسی را برای ثبت نام کنندگان برشمرده است و نیاز به تبیین جزئیات شفافیت بیشتری برای مقام مجری و ناظر انتخابات داشت. این خطا را در نظریه معاونت حقوقی ریاست جمهوری در خصوص مصوبه‌ی نیز می‌توان دید که تعریف معیارهای نوعی را صرفاً در قالب قانونگذاری مجلس مجاز دانسته، حال آنکه مقررات نیز نوعی و عام‌الشمول هستند که صرفاً حاوی جزئیات بیشتری از قانون هستند، لذا وضع مقرره برای اجرای یک قانون هیچ منافاتی با اصل (71) قانون اساسی ندارد. به‌علاوه، نظریه‌ی معاونت حقوقی ریاست جمهوری به کلی صلاحیت شورای نگهبان در بند (10-5) سیاست‌های کلی انتخابات را نادیده گرفته و با برداشتی اشتباه از اجزای (۱) و (۲) بند (۱۰) این سیاست‌ها تعیین شرایط توانایی و شایستگی داوطلبان را با قید «شیوه‌های مناسب قانونی» تنها در صلاحیت مجلس برشمرده است، حال آنکه بند (10-5) همین سیاست‌ها نیز مبیّن شیوه‌ای مناسب و قانونی برای تعیین شرایط رئیس جمهور است که مبتنی بر بند (9) اصل (110) قانون اساسی است؛ لذا مصوبه‌ی شورای نگهبان نیز شیوه‌ای مناسب و قانونی است که نه تنها با قوانین مصوب مجلس مغایرتی ندارد، بلکه مطابق هنجاری بالاتر از قوانین مجلس یعنی سیاست‌های کلی نظام و قانون اساسی است.
برخی منتقدان این مصوبه فرض را بر نظر تفسیری بودن آن گذاشته‌اند و نتیجه گرفته‌اند که تشریح جزئیات در این مصوبه نوعی تضییق و توسعه‌ی اصل (115) است و با اصول صحیح تفسیر تعارض دارد، در حالی که هم با دقت در محتوای این مصوبه می‌توان فهمید که شورا با بیان جزئیاتی مانند سن و مدرک تحصیلی و غیره قصد تفسیر نداشته است و هم اینکه شورای نگهبان رسماً تفسیر بودن آن را اعلام نکرده است. به علاوه نظر تفسیری باید مطابق ماده (20) آیین‌نامه‌ی داخلی شورای نگهبان به مرجع استعلام تفسیر و رئیس جمهور اعلام و در روزنامه رسمی منتشر می‌شد، حال آنکه چنین اتفاقاتی رخ نداده و نمی‌توان آن را تفسیر دانست. در مقابل، نظر تفسیری شماره 21934/30/86 مورخ 19/4/1386 شورای نگهبان مستفاد از اصول (4)، (91) و (99) مؤید وجود صلاحیت مقررات‌گذاری برای شورای نگهبان در حیطه‌ی وظایف این شورا است که از جمله این وظایف نظارت بر انتخابات است.
لذا ماهیت مصوبه‌ی اخیر تعریف شرایط نامزدهای ریاست جمهوری را باید از جمله مقرراتی دانست که بر مبنای ماده (2) آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان تصویب شده است، نه بر مبنای مواد (18) و (20) این آیین‌نامه. پس مقررات‌گذاری برای انجام تکلیف قانونی نظارت بر انتخابات توسط شورای نگهبان نه تنها منعی قانونی ندارد بلکه تکلیف متقن این شوراست.
ممکن است گفته شود وزارت کشور مقام مجری انتخابات است و شورای نگهبان صرفاً ناظر بر انتخابات است و وضع مقررات در این زمینه تکلیف مقام مجری است نه ناظر. اما باید دقت داشت قانون انتخابات ریاست جمهوری تکالیفی را برای هر دو نهاد مشخص کرده است که هر دو نهاد را مجری این وظایف قانونی قرار می‌دهد. لذا شورای نگهبان نیز در این مقام اجراکننده‌ی قانون انتخابات است و نباید مجری قانون را با مجری فرآیند انتخابات خلط کرد. لذا پر واضح است که این شورا صلاحیت وضع مقرره برای انجام تکالیف قانونی‌اش را دارد.
اگر گفته شود تعیین شرایط رئیس جمهور ماهیتی تقنینی دارد و به حیطه‌ی اجرا برنمی‌گردد و در نتیجه صلاحیتی منحصر به مجلس است، پاسخ آن است که بر اساس معیارهای ماهوی تفکیک تقنین از اجرا که در قانون اساسی تصریح شده است برخی تکالیف منحصر به مجریان قانون و برخی نیز تنها در حیطه‌ی صلاحیت مجلس است. برای مثال اصل (51) قانون اساسی تصریح به وضع مالیات صرفاً توسط قانون کرده است که مقام مجری قانون را از ورود به وضع مالیات منع کرده و آن را منحصر به مجلس می‌کند. اما در خصوص تعریف شرایط نامزدهای ریاست جمهوری نه در اصل (115) و نه هیچ اصل دیگری چنین چیزی در قانون اساسی نیامده است، لذا نمی‌توان گفت ماهیت این شرایط به نحوی است که فقط قانون مصوب مجلس بتواند بیانگر آن باشد.
با توجه به این مطالب بنابر ماهیت مصوبه‌ی شورا و مفاد آن، ارسال مصوبه‌ی شورای نگهبان به وزارت کشور نیز از باب اطلاع‌رسانی به مجری انتخابات ریاست جمهوری است تا بر مبنای بند (10-5) سیاست‌های کلی انتخابات فرآیند نظارت شورای نگهبان بر صلاحیت نامزدها روشن و پیش‌بینی پذیر باشد و وزارت کشور با توجه به اعلام پیشینی شورای نگهبان از تحمیل هزینه‌های مضاعف و حواشی‌ای که به فرآیند انتخابات ریاست جمهوری در تراز نظام جمهوری اسلامی ایران لطمه می‌زند، پیشگیری نماید.
انتهای پیام/
