شورای نگهبان حافظ جمهوریت و اسلامیت نظام
مقدمه
در نظام جمهوری اسلامی ایران، شورای نگهبان یکی از مهمترین نهاد‌های حکومتی به شمار می‌آید به گونه‌ای که نبود آن در کنار مجلس قانون‌گذاری، موجب عدم اعتبار مجلس و مصوبات آن می‌شود. (اصل ۹۳ قانون اساسی) شورای نگهبان وظیفه دارد تمام مصوباتِ مجلس را از حیث عدم مغایرت با موازین اسلامی و قانون اساسی بررسی کرده تا مصوبات مجلس در صورت عدم مغایرت با قانون اساسی و موازین شرعی، صورت قانونی به خود گیرند. علاوه بر این نقش برجسته، شورای نگهبان مأموریت نظارت بر انتخابات را بر عهده داشته و مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی نیز به شمار می‌آید. علت اصلی نامگذاری این نهاد به «شورای نگهبان» دو مسئله حراست و نگهبانی از «احکام اسلام» و صیانت از «قانون اساسی» می‌باشد.
الف) اعضای شورای نگهبان.
شورای نگهبان دارای ۱۲ عضو است. نیمی از اعضای آن فقیه و نیمی دیگر حقوقدان هستند. شرایط و نحوه تعیین فق‌ها و حقوقدانان به شرح زیر است:
۱- فقهای شورای نگهبان
به موجب اصل ۹۱ قانون اساسی، انتخاب فقهای شورای نگهبان با مقام رهبری است. مقام رهبری، از میان فقهاء، کسانی را که واجد شایستگی و شرایط لازم (فقاهت، عدالت و آگاهی به مقتضیات زمان و مسایل روز) برای عضویت در شورای نگهبان باشند، به این سِمَت منصوب می‌کند.
۲- حقوقدانان شورای نگهبان
قانون اساسی در مورد نحوه تعیین حقوقدانان، مراحل زیر را پیش‌بینی کرده است:
الف- معرفی از سوی رئیس قوه قضاییه؛ در مرحله اول، رئیس قوه قضاییه تعدادی از حقوقدانان واجد شرایط را به مجلس معرفی می‌کند.
ب- انتخاب توسط مجلس شورای اسلامی؛ مجلس شورای اسلامی از میان حقوقدانان معرفی شده، حقوقدانان مورد نیاز را انتخاب می‌کند.
ب) مدت عضویت در شورای نگهبان
براساس اصل ۹۲ قانون اساسی، اعضای شورای نگهبان برای مدت شش سال انتخاب می‌شوند. بر اساس این اصل در نخستین دوره پس از گذشتن سه سال، نیمی از اعضای هر گرو‌ه به قید قرعه تغییر می‌یابند و اعضای تازه‌ای به جای آنها انتخاب می‌شوند. روند تغییر اعضاء با توجه به عضویت سه ساله نصف اعضاء در اولین دوره، به گونه¬ای است که هر سه سال نیمی از اعضاء فقیه و حقوقدان شورا تغییر می‌کنند. به این ترتیب، اعضای جدید از توان و تجربه شش عضو سابق شورا استفاده خواهند کرد.
ج) صلاحیت‌های شورای نگهبان
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برای شورای نگهبان وظایف متعددی را تعیین کرده است. عمده این وظایف به طور مشترک بر عهده فق‌ها و حقوقدانان است و برخی از آنها، وظایف اختصاصی فق‌ها می‌باشد. مهمترین وظایف شورا بدین قرار است:
۱- نظارت بر قانون گذاری
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر مصوبات مجلس و اساسنامه‌های مصوب دولت را بر عهده شورای نگهبان قرار داده است (اصول ۸۵ و ۷۲ قانون اساسی). فلسفه نظارت بر قوانین و مصوبات پاسداری از «شرع» و «قانون اساسی» است. مصوبات مجلس شورای اسلامی و اساسنامه‌های مصوب دولت پس از تصویب برای شورای نگهبان ارسال می‌شوند و چنانچه شورا مصوبه را مغایر موازین شرع و قانون اساسی تشخیص دهد برای تجدیدنظر به مجلس باز می‌گرداند؛ و مجلس مکلف است ایرادات وارد به مصوبه را اصلاح نموده و مجدداً برای بررسی به شورای نگهبان ارسال نماید. در صورتی که شورا مصوبه اصلاحی را مغایر تشخیص ندهد عدم مغایرت آن را با قانون اساسی و موازین شرع اعلام می‌نماید.
مهلت اظهار نظر شورا در رابطه با مغایرت و یا عدم مغایرت مصوبه ده روز است که تا بیست روز قابل تمدید می‌باشد. در صورتی که شورا در این مهلت مقرر نسبت به مصوبه نظری اعلام ننماید مصوبه قابل اجراست.
۲- نظارت شرعی بر قوانین و مقررات
بر اساس اصل چهارم قانون اساسی «کلیه قوانین و مقررات اعم از مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی باید براساس موازین اسلامی باشد.» به موجب اصل چهارم قانون اساسی «این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهدة فقهاء شورای نگهبان است.»
نحوه اعمال این اصل در رابطه با مصوبات مجلس شورای اسلامی و اساسنامه‌های مصوب دولت در اصول ۷۲، ۸۵ و ۹۱ تا ۹۷ قانون اساسی بیان شده است.
در رابطه با بررسی عدم مغایرت مقررات دولتی با موازین شرعی نیز با توجه به اینکه به موجب اصل ۱۷۰ قانون اساسی مرجع ابطال اینگونه مصوبات دیوان عدالت اداری است، اگر شخصی ابطال مصوبه دولتی را به استناد مغایرت با موازین شرعی از دیوان عدالت اداری درخواست نماید، دیوان در رابطه با مغایرت یا عدم مغایرت مصوبه مورد اعتراض از فقهای شورای نگهبان استعلام می‌نماید و در صورت اعلام مغایرت مصوبه با موازین شرعی توسط فقهای شورای نگهبان، دیوان اقدام به ابطال آن می‌نماید. (مواد ۸۴ و ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری)
۳- تفسیر قانون اساسی
مطابق اصل ۹۸ قانون اساسی، تفسیر قانون اساسی بر عهده «شورای نگهبان» گذاشته شده است. برای اینکه نظری نظر تفسیری شورای نگهبان محسوب شود ضروری است سه چهارم اعضای شورا (۹ نفر) به آن رأی دهند. مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنّن است که در موارد سکوت، ابهام یا اجمال اصول قانون اساسی انجام می‌شود.
۴- نظارت بر انتخابات
وظیفه دیگری که در قانون اساسی برای شورای نگهبان در نظر گرفته شده است، نظارت بر انتخابات می‌باشد. فلسفة نظارت بر انتخابات، مقابله با جرایم و تخلفات انتخاباتی و صیانت از آرای مردم است. شورای نگهبان مطابق اصل (۹۹) قانون اساسی نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد. نظارت شورای نگهبان بر انتخابات از طریق هیئت مرکزی نظارت، هیات‌های نظارت استانی و سایر هیات‌های نظارت صورت می‌گیرد. شورای نگهبان برای انجام وظیفه نظارت بر انتخابات از اقشار و گروه‌های مختلف مردم استفاده می¬نماید.
یکی از جلوه‌های نظارت بر انتخابات، نظارت بر احراز صلاحیت انتخاب‌شوندگان است. در مورد انتخابات مجلس شورای اسلامی، مجری انتخابات (وزارت کشور) به صلاحیت داوطلبان، رسیدگی می‌نماید و شورای نگهبان نیز بر آن نظارت خواهد کرد. اما در مورد داوطلبان ریاست جمهوری و داوطلبان نمایندگی مجلس خبرگان رهبری، صلاحیت داوطلبان، پیش از انتخابات رأساً توسط شورای نگهبان مورد رسیدگی قرار می-گیرد. در بند (۹) اصل (۱۱۰) قانون اساسی در خصوص تأیید صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری اینگونه بیان شده است:
«صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری از جهت دارا بودن شرایطی که در این قانون می‌آید، باید قبل از انتخابات به تأیید شورای نگهبان برسد». در ماده ۳ قانون انتخابات مجلس خبرگان رهبری و آیین‌نامه آن بررسی صلاحیت داوطلبان مجلس خبرگان بدین شرح به فقهای شورای نگهبان موکول شده است: «مرجع تشخیص دارا بودن شرایط، فقهای شورای نگهبان قانون اساسی می‌باشند».
۵- حضور در برخی مراسم و شورا‌ها
بر اساس قانون اساسی، اعضای شورای نگهبان لازم است در برخی از مراسم حضور یابند و در برخی از شورا‌ها نیز عضویت دارند. این موارد به شرح زیر می‌باشند:
۵-۱- حضور در مراسم تحلیف رییس جمهور:
بر اساس اصل ۱۲۱ قانون اساسی، حضور اعضای شورای نگهبان در مراسم تحلیف رئیس جمهور لازم است.
۵-۲- حضور در مجلس شورای اسلامی:
بر اساس اصل ۹۷ قانون اساسی به منظور تسریع در روند تصویب قوانین اعضای شورای نگهبان می-توانند هنگام مذاکره دربارة لایحه یا طرح قانونی در مجلس حاضر شوند. اما در مواقع تصویب فوری طرح ها و لوایح اعضای شورای نگهبان باید در مجلس حاضر شوند و نظر خود را اظهار نمایند.
۵-۳- حضور در شورای بازنگری قانون اساسی:
به موجب اصل ۱۷۷ قانون اساسی همه اعضای شورای نگهبان عضو شورای بازنگری قانون اساسی هستند.
۵-۴- حضور در شورای موقّت رهبری:
با عنایت به اصل ۱۱۱ قانون اساسی در صورتی که مقام رهبری بر اثر بیماری یا حادثه دیگری موقتاً از انجام وظایف رهبری ناتوان شود و نیز در زمان فوت، کناره‌گیری یا عزل رهبر توسط مجلس خبرگان، تا هنگام معرفی رهبر جدید، شورایی مرکب از رییس جمهور، رییس قوه قضاییه و یکی از فقهای شورای نگهبان به انتخاب مجمع تشخیص مصلحت نظام، همه وظایف رهبری را به طور موقت به عهده می‌گیرد.
در نظام جمهوری اسلامی ایران، شورای نگهبان یکی از مهمترین نهاد‌های حکومتی به شمار می‌آید به گونه‌ای که نبود آن در کنار مجلس قانون‌گذاری، موجب عدم اعتبار مجلس و مصوبات آن می‌شود. (اصل ۹۳ قانون اساسی) شورای نگهبان وظیفه دارد تمام مصوباتِ مجلس را از حیث عدم مغایرت با موازین اسلامی و قانون اساسی بررسی کرده تا مصوبات مجلس در صورت عدم مغایرت با قانون اساسی و موازین شرعی، صورت قانونی به خود گیرند. علاوه بر این نقش برجسته، شورای نگهبان مأموریت نظارت بر انتخابات را بر عهده داشته و مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی نیز به شمار می‌آید. علت اصلی نامگذاری این نهاد به «شورای نگهبان» دو مسئله حراست و نگهبانی از «احکام اسلام» و صیانت از «قانون اساسی» می‌باشد.
الف) اعضای شورای نگهبان.
شورای نگهبان دارای ۱۲ عضو است. نیمی از اعضای آن فقیه و نیمی دیگر حقوقدان هستند. شرایط و نحوه تعیین فق‌ها و حقوقدانان به شرح زیر است:
۱- فقهای شورای نگهبان
به موجب اصل ۹۱ قانون اساسی، انتخاب فقهای شورای نگهبان با مقام رهبری است. مقام رهبری، از میان فقهاء، کسانی را که واجد شایستگی و شرایط لازم (فقاهت، عدالت و آگاهی به مقتضیات زمان و مسایل روز) برای عضویت در شورای نگهبان باشند، به این سِمَت منصوب می‌کند.
۲- حقوقدانان شورای نگهبان
قانون اساسی در مورد نحوه تعیین حقوقدانان، مراحل زیر را پیش‌بینی کرده است:
الف- معرفی از سوی رئیس قوه قضاییه؛ در مرحله اول، رئیس قوه قضاییه تعدادی از حقوقدانان واجد شرایط را به مجلس معرفی می‌کند.
ب- انتخاب توسط مجلس شورای اسلامی؛ مجلس شورای اسلامی از میان حقوقدانان معرفی شده، حقوقدانان مورد نیاز را انتخاب می‌کند.
ب) مدت عضویت در شورای نگهبان
براساس اصل ۹۲ قانون اساسی، اعضای شورای نگهبان برای مدت شش سال انتخاب می‌شوند. بر اساس این اصل در نخستین دوره پس از گذشتن سه سال، نیمی از اعضای هر گرو‌ه به قید قرعه تغییر می‌یابند و اعضای تازه‌ای به جای آنها انتخاب می‌شوند. روند تغییر اعضاء با توجه به عضویت سه ساله نصف اعضاء در اولین دوره، به گونه¬ای است که هر سه سال نیمی از اعضاء فقیه و حقوقدان شورا تغییر می‌کنند. به این ترتیب، اعضای جدید از توان و تجربه شش عضو سابق شورا استفاده خواهند کرد.
ج) صلاحیت‌های شورای نگهبان
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برای شورای نگهبان وظایف متعددی را تعیین کرده است. عمده این وظایف به طور مشترک بر عهده فق‌ها و حقوقدانان است و برخی از آنها، وظایف اختصاصی فق‌ها می‌باشد. مهمترین وظایف شورا بدین قرار است:
۱- نظارت بر قانون گذاری
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر مصوبات مجلس و اساسنامه‌های مصوب دولت را بر عهده شورای نگهبان قرار داده است (اصول ۸۵ و ۷۲ قانون اساسی). فلسفه نظارت بر قوانین و مصوبات پاسداری از «شرع» و «قانون اساسی» است. مصوبات مجلس شورای اسلامی و اساسنامه‌های مصوب دولت پس از تصویب برای شورای نگهبان ارسال می‌شوند و چنانچه شورا مصوبه را مغایر موازین شرع و قانون اساسی تشخیص دهد برای تجدیدنظر به مجلس باز می‌گرداند؛ و مجلس مکلف است ایرادات وارد به مصوبه را اصلاح نموده و مجدداً برای بررسی به شورای نگهبان ارسال نماید. در صورتی که شورا مصوبه اصلاحی را مغایر تشخیص ندهد عدم مغایرت آن را با قانون اساسی و موازین شرع اعلام می‌نماید.
مهلت اظهار نظر شورا در رابطه با مغایرت و یا عدم مغایرت مصوبه ده روز است که تا بیست روز قابل تمدید می‌باشد. در صورتی که شورا در این مهلت مقرر نسبت به مصوبه نظری اعلام ننماید مصوبه قابل اجراست.
۲- نظارت شرعی بر قوانین و مقررات
بر اساس اصل چهارم قانون اساسی «کلیه قوانین و مقررات اعم از مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی باید براساس موازین اسلامی باشد.» به موجب اصل چهارم قانون اساسی «این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهدة فقهاء شورای نگهبان است.»
نحوه اعمال این اصل در رابطه با مصوبات مجلس شورای اسلامی و اساسنامه‌های مصوب دولت در اصول ۷۲، ۸۵ و ۹۱ تا ۹۷ قانون اساسی بیان شده است.
در رابطه با بررسی عدم مغایرت مقررات دولتی با موازین شرعی نیز با توجه به اینکه به موجب اصل ۱۷۰ قانون اساسی مرجع ابطال اینگونه مصوبات دیوان عدالت اداری است، اگر شخصی ابطال مصوبه دولتی را به استناد مغایرت با موازین شرعی از دیوان عدالت اداری درخواست نماید، دیوان در رابطه با مغایرت یا عدم مغایرت مصوبه مورد اعتراض از فقهای شورای نگهبان استعلام می‌نماید و در صورت اعلام مغایرت مصوبه با موازین شرعی توسط فقهای شورای نگهبان، دیوان اقدام به ابطال آن می‌نماید. (مواد ۸۴ و ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری)
۳- تفسیر قانون اساسی
مطابق اصل ۹۸ قانون اساسی، تفسیر قانون اساسی بر عهده «شورای نگهبان» گذاشته شده است. برای اینکه نظری نظر تفسیری شورای نگهبان محسوب شود ضروری است سه چهارم اعضای شورا (۹ نفر) به آن رأی دهند. مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنّن است که در موارد سکوت، ابهام یا اجمال اصول قانون اساسی انجام می‌شود.
۴- نظارت بر انتخابات
وظیفه دیگری که در قانون اساسی برای شورای نگهبان در نظر گرفته شده است، نظارت بر انتخابات می‌باشد. فلسفة نظارت بر انتخابات، مقابله با جرایم و تخلفات انتخاباتی و صیانت از آرای مردم است. شورای نگهبان مطابق اصل (۹۹) قانون اساسی نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد. نظارت شورای نگهبان بر انتخابات از طریق هیئت مرکزی نظارت، هیات‌های نظارت استانی و سایر هیات‌های نظارت صورت می‌گیرد. شورای نگهبان برای انجام وظیفه نظارت بر انتخابات از اقشار و گروه‌های مختلف مردم استفاده می¬نماید.
یکی از جلوه‌های نظارت بر انتخابات، نظارت بر احراز صلاحیت انتخاب‌شوندگان است. در مورد انتخابات مجلس شورای اسلامی، مجری انتخابات (وزارت کشور) به صلاحیت داوطلبان، رسیدگی می‌نماید و شورای نگهبان نیز بر آن نظارت خواهد کرد. اما در مورد داوطلبان ریاست جمهوری و داوطلبان نمایندگی مجلس خبرگان رهبری، صلاحیت داوطلبان، پیش از انتخابات رأساً توسط شورای نگهبان مورد رسیدگی قرار می-گیرد. در بند (۹) اصل (۱۱۰) قانون اساسی در خصوص تأیید صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری اینگونه بیان شده است:
«صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری از جهت دارا بودن شرایطی که در این قانون می‌آید، باید قبل از انتخابات به تأیید شورای نگهبان برسد». در ماده ۳ قانون انتخابات مجلس خبرگان رهبری و آیین‌نامه آن بررسی صلاحیت داوطلبان مجلس خبرگان بدین شرح به فقهای شورای نگهبان موکول شده است: «مرجع تشخیص دارا بودن شرایط، فقهای شورای نگهبان قانون اساسی می‌باشند».
۵- حضور در برخی مراسم و شورا‌ها
بر اساس قانون اساسی، اعضای شورای نگهبان لازم است در برخی از مراسم حضور یابند و در برخی از شورا‌ها نیز عضویت دارند. این موارد به شرح زیر می‌باشند:
۵-۱- حضور در مراسم تحلیف رییس جمهور:
بر اساس اصل ۱۲۱ قانون اساسی، حضور اعضای شورای نگهبان در مراسم تحلیف رئیس جمهور لازم است.
۵-۲- حضور در مجلس شورای اسلامی:
بر اساس اصل ۹۷ قانون اساسی به منظور تسریع در روند تصویب قوانین اعضای شورای نگهبان می-توانند هنگام مذاکره دربارة لایحه یا طرح قانونی در مجلس حاضر شوند. اما در مواقع تصویب فوری طرح ها و لوایح اعضای شورای نگهبان باید در مجلس حاضر شوند و نظر خود را اظهار نمایند.
۵-۳- حضور در شورای بازنگری قانون اساسی:
به موجب اصل ۱۷۷ قانون اساسی همه اعضای شورای نگهبان عضو شورای بازنگری قانون اساسی هستند.
۵-۴- حضور در شورای موقّت رهبری:
با عنایت به اصل ۱۱۱ قانون اساسی در صورتی که مقام رهبری بر اثر بیماری یا حادثه دیگری موقتاً از انجام وظایف رهبری ناتوان شود و نیز در زمان فوت، کناره‌گیری یا عزل رهبر توسط مجلس خبرگان، تا هنگام معرفی رهبر جدید، شورایی مرکب از رییس جمهور، رییس قوه قضاییه و یکی از فقهای شورای نگهبان به انتخاب مجمع تشخیص مصلحت نظام، همه وظایف رهبری را به طور موقت به عهده می‌گیرد.
لینک کوتاه :
