کد خبر: ۴۸
تاریخ انتشار: ۲۲ تير ۱۳۸۵ - ۱۱:۲۰- 13 July 2006

مقدمه

*

دیوان محاسبات کشور به موجب قسمت اخیر اصل (55) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران پیرامون سامانه‌های مالی، مالیاتی، بودجه‌ای، برنامه‌ای، نظارتی و قوانین و مقررات مطالبی را تحت عنوان «نظرات کلی» ارائه کرده و از نمایندگان و کمیسیون‌های تخصصی مجلس خواسته تا با دقت و اقدام عملی بموقع، زمینه تمهید حداقل ضمانت اجرایی لازم را برای گزارش تفریغ بودجه سنواتی کل کشور فراهم نمایند.

 

در انتخابات روش‌های مختلف تأمین وجود مورد نیاز طرح‌ها و توجه به هزینه تأمین مالی (مبلغ هزینه مرتبط با وجوه تأمین شده از منابع غیر بودجه‌ای شامل هزینه‌های بهره و سایر هزینه‌های مربوط) از اهمیت بسزایی برخوردار می‌باشد. حداقل نمودن هزینه تأمین مالی از طریق اختصاص منابع مازاد به سایر فعالیت‌ها از طرفی منجر به بیشینه نمودن کارایی و صرفه اقتصادی شده و از طرف موجب تخصیص بهینه منابع می‌گردد، پیشنهاد می‌شود از هرگونه ابزار تأمین مالی منوط به ارائه تحلیل‌های معتبر مالی لازم گردد.

علی‌رغم سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی و سند چشم‌انداز 20 ساله نظام جمهوری اسلامی ایران در خصوص هدفمند و عملیاتی کردن نظام بودجه‌ریزی و تنظیم لایحه بودجه سالانه براساس حجم فعالیت‌ها و خدمات و قیمت تمام شده آن و تنظیم بودجه کلیه دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی براساس اسناد ملی توسعه بخشی، استانی و ملی (توسعه ویژه) در سال‌های اخیر بخشی از اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در قالب وجوه اداره شده و به منظور پرداخت تسهیلات در اختیار بانک‌ها قرار گرفته و وجوه پرداختی توسط دستگاه واگذارنده اعتبار به حساب هزینه قطعی منظور می‌شود. با توجه به اینکه طول مدت قرارداد بانک با متقاضی (شامل دوره اجر) تا سه سال و دوره بازپرداخت تا پانزده سال ادامه خواهد داشت، نگهداری اطلاعات مالی مربوط به وجوه مذکور کاملاً ضروری است.

پیشنهاد می‌شود وزارت امور اقتصادی و دارایی لزوما جهت تهیه دستورالعمل نحوه حسابداری وجوه اداره شده ـ از طریق ایجاد گروه حساب مربوط ـ اقدام و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در تنظیم بودجه سال‌های برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نسبت به حذف این بخش از اعتبارات دستگاه‌های اجرایی اقدام نماید.

خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی از جمله اهداف محوری سند چشم‌انداز 20 ساله نظام جمهوری اسلامی ایران و سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در جهت کاهش مسؤولیت‌های تصدی‌گری دولت و اصلاح ساختار و کاهش تشکیلات دولت و دستگاه‌های اجرایی است. شفاف نبودن چگونگی قیمت‌گذاری شرکت‌های موصوف ضمن ایجاد شوک‌های مقطعی و منقطع در بازار سرمایه به معضل شکاف طبقاتی نیز دامن می‌زند؛ پیشنهاد می‌شود تلاش لازم جهت ارتقاء کارایی بازار سرمایه از طریق ایجاد بسترهای اطلاعاتی صورت گرفته، دولت به تکالیف ناشی از بخش ششم قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در خصوص نوسازی دولت و ارتقای اثر بخشی حاکمیت در مهلت‌های مقرر قانونی اقدام نماید.

یکی از شرایط لازم جهت ایفای مسؤولیت پاسخگویی توسط دستگاه‌های استفاده کننده از بودجه کل کشور، وجود سامانه گزارشگری فعالیت‌های و رویدادهای مالی می‌باشد، نبود سامانه گزارشگری رویدادهای متربط با فروش، بازخرید و پرداخت سود اوراق مشارکت و یا فعالیت‌های مربوط به تحصیل تا کنار گذاری دارایی‌ها، عملا موجب ناکارآمدی دستگاه‌های اجرایی در ایفای مسؤولیت پاسخگویی شده است. پیشنهاد می‌گردد روند اجرای سامانه حسابداری دولتی توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی سازمان مدیرت و برنامه‌ریزی کشور و هیأت وزیران بر حسب صلاحیت‌های قانونی مربوط بطور جدی تسریع شود.

از جمله مسائلی که تأثیر بسزایی در بودجه کل کشور دارد، مسأله قیمت گذاری کالاها و خدمات ارائه شده توسط شرکت‌های دولتی است. قیمت‌ کالاها و خدمات علاوه بر آنکه بر درآمدهای دولت تأثیرگذار است، تأثیری مستقیم بر وضعیت اقتصادی کشور نیز دارد. قیمت‌گذاری صحیح کالاها و خدمات مستلزم بکارگیری سامانه‌های بهای تمام شده است. نبود سامانه‌های بهای تمام شده و یا سنتی بودن سامانه‌های موجود، موجب عدم تعیین صحیح قیمت کالاها و خدمات می‌گردد.

پیشنهاد می‌شود سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در اجرای تکلیف ناشی از مواد 137 و 138 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران نسبت به شناسایی و احصای فعالیت و خدماتی که دستگاه‌های اجرایی ارائه می‌نمایند، تعیین قیمت تمام شده فعالیت‌ها و خدمات، متناسب با کیفیت و محل جغرافیایی مشخص، تنظیم لایحه قانون بودجه کل کشور براساس حجم فعالیت‌ها و خدمات و قیمت تمام شده آنها و تخصیص اعتبارات براساس عملکرد و نتایج حاصل از فعالیت‌ها متناسب با قیمت تمام شده آن و همچنین سازماندهی شرکت‌های دولتی صرفا در قالب شرکت‌های مادر تخصصی و عملیاتی با برنامه‌های مربوط به سیاست‌های کلی قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران اقدام نماید.

با توجه به اینکه مطابق استاندارد شماره (2) حسابداری، تهیه و ارائه صورت جریانات نقدی الزامی و جایگزین صورت منابع و مصارف گردیده، ارتباط بین بودجه شرکت‌های دولتی (مندرج در پیوست شماره 3 قوانین بودجه سنواتی) و صورت‌های مالی شرکت‌ها بعضا غیر ممکن و یا به سختی ـ با اعمال سلیقه ـ ایجاد می‌شود، پیشنهاد می‌گردد که بودجه شرکت‌های دولتی براساس طبقه‌بندی‌های موضوع صورتحساب اخیرالذکر تهیه و در قانون بودجه درج شود. بدین وسیله ارزیابی عملکرد و رسیدگی و حسابرسی رویدادهای مالی آنها چه از طریق حسابرسی و بازرسی قانون شرکت‌های دولتی و چه توسط دیوان محاسبات کشور بنحو مطلوب ممکن می‌گردد.

از جمله اهداف تهیه صورت‌های مالی، ارزیابی چگونگی ایفای مسؤولیت پاسخگویی می‌باشد. با توجه به اینکه نحوه تهیه صورت‌های مالی به گونه‌ای است که فاقد اطلاعات لازم جهت ارزیابی ایفای مسؤولیت مزبور می‌باشد، پیشنهاد می‌گردد که وزارت امور اقتصادی و درایی به منظور تهیه صورت‌های مالی براساس مسؤولیت پاسخگویی دستگاه‌ها و بالتبع دولت تدابیر لازم اتخاذ نماید. گزارش تفریغ بودجه در حقیقت سند پاسخگویی دولت است که طبق نصوص قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مدیریت اجرایی کشور، بالاخص مسؤولین امور برنامه‌، بودجه اداری و استخدامی کشور را بر عهده دارد. بالتبع چنانچه نمایندگان مجلس شورای اسلامی در جهت اجرایی کردن پیشنهادات هر ساله دیوان محاسبات کشور عنایت نمایند ارزیابی ایفای مسؤولیت پاسخگویی دولت نیز امکان پذیر می‌گردد.

 

مطابق مادة2 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، دولت مکلف است به منظور برقراری انضباط مالی و بودجه‌ای در طی سال‌های برنامه‌، سهم اعتبارات هزنیه‌ای تأمین شده از محل درآمدهای غیرنفتی دولت را به گونه‌ای افزایش دهد که تا پایان برنامه چهارم، اعتبارات هزینه‌ای دولت به طور کامل از طریق درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیر نفتی تأمین گردد. در حقیقت هرگونه تسامح در این امر با عدم تحقق اهداف برنامه چهارم توسعه و بالتبع سند چشم‌انداز 20 ساله نظام جمهوری اسلامی ایران مواجه خواهد بود.

نظام مالیاتی کشور جدای از نقشی که در تأمین منابع مالی دولت دارد یکی از مهمترین ابزارهای سیاست‌گذاری دولت است. علی‌رغم اجرای سه برنامه 5 ساله توسعه، که هر کدام به نحوی اصلاح ساختار مالی دولت را تعقیب نموده‌اند هنوز نظام مالیاتی کشور به دلایل زیر از کارایی لازم برای سیاستگذاری برخوردار نیست:

اولاً نظام مالیاتی از سامانه اطلاعاتی جامع و پویا به عنوان پشتوانه مهم اخذ مالیات و اصلاح نظام مالیاتی محروم است.

ثالثاً به لحاظ اجرایی قادر نیست تمام پایه‌های مالیاتی را پوشش دهد و به همین دلیل تغییرات در پایه‌ها و نرخ‌های مالیاتی نمی‌تواند نتایج مورد نظر را در بخش‌های هدف در برداشته باشد. به علاوه به موجب قانون برخی از بخش‌ها در قالب پایه مالیاتی نمی‌گنجد و به همین دلیل اعمال سیاست مالی در این بخش‌ها از طریق نظام مالیاتی امکان‌پذیر نمی‌باشد.

ثانیاً از انعطاف ناچیزی برخوردار است به نحوی که نمی‌توان به تناسب چرخه‌های تجاری و یا تحولات و بحران‌های ملی و بین‌المللی در آن تغییرات هدفمند ایجاد نمود.

رابعاً سهم درآمدهای مالیاتی از تولید ناخالص داخلی ناچیز است و این مسأله باعث کاهش تأثیر نظام مالیاتی بر اقتصاد ملی می‌گردد.

پیشنهاد می‌شود تغییرات داده شده در قانون مالیات‌های مستقیم که منجر به کاهش درآمدهای مالیاتی شده به شرح طرح «اصلاح مقررات مالیاتی» پیشنهادی دیوان محاسبات کشور مورد بازنگری قرار داده شود ونسبت به اجرایی کردن قانون مالیات بر ارزش افزوده در سال 1385 و ایجاد فرهنگ مالیاتی مناسب با اهداف برنامه‌ای نظام، اقدامات شایسته به عمل آید.

 

نظام بودجه‌ریزی کشور براساس سند چشم‌انداز 20 ساله نظام و سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه نیازمند تحولی اساسی است که مع‌الاسف مورد غفلت دولت واقع و برنامه‌ عملی در عملیاتی کردن بودجه نظام ارائه نشده است. اهم مسائل بودجه را میتوان بشرح ذیل عنوان کرد.

مشکل ابهام و عدم صراحت در بودجه کل کشور (عدم شفاف‌سازی) یکی از مسائلی می‌باشد که از طرفی کارآمدی نظام بودجه‌ریزی کشور را با مشکل روبرو ساخته و از طرف دیگر موجب بروز مانع و محدودیت در انجام فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی شده است. وجود تبصره‌های متعدد بر ماده واحده قانون بودجه (در قالب بندها و جزء فراوان) و ردیف‌های متفرقه دو عامل مهمی هستند که به این موضوع دامن می‌زنند. وجودی ردیف‌های متفرقه و تبصره‌های قانون بودجه به عنوان بخشی از بودجه کل کشور به گونه‌ای نمی‌باشد که همه ساله شاهد وجود اینگونه موارد در قوانین بودجه باشیم. پیشنهاد می‌شود در یک برنامه زمانی مشخص با انجام اقدامات اشاره شده در صفحه بعد اینگونه موارد از متن قوانین بودجه حذف شد:

الف) تبصره‌های قانون بودجه

1ـ مواردی که بودجه‌ای نبوده و تنها مجوزی برای انجام فعالیت‌های غیر بودجه‌ای می‌باشد. این امر موجبات تضعیف قوانین عادی را نیز حسب مورد فراهم می‌نماید

2ـ مواردی که جنبه دائمی ـ یا بلند مدت ـ دارند و تصویب آنها به صورت یک قانون مجزا یا اصلاح قانون موجود

3ـ فعالیت‌هایی که دستگاه‌های معینی متولی انجام موارد مندرج در تبصره‌های قانون بودجه هستند و درج موارد مذکور ذیل ردیف‌های بودجه‌‌ای دستگاه‌های مذکور

ب ـ ردیف‌های متفرقه حذف

1ـ تعیین فعالیت‌های مرتبط با هر یک از ردیف‌های متفرقه و طبقه‌بندی آن بر حسب برنامه‌های موجود

2ـ تعیین دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط که متولی انجام فعالیت‌های اشاره شده هستند

3ـ درج اعتبار ردیف‌های متفرقه ذیل ردیف‌های بودجه‌ای دستگاه‌های مذکور

رویکرد بودجه‌های سنواتی بایستی متناسب و در جهت اهداف مقرر در برنامه‌های پنج‌ساله باشد. مشخص بودن ارتباط بین بودجه‌های سنواتی و برنامه‌های توسعه و همچنین تصریح آن در قوانین بودجه، می‌تواند به شناسایی به موقع انحرافات و رفع آن منتهی گردد؛ پیشنهاد می‌شود که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مکلف به ارائه چگونگی این ارتباط ـ از طریق ارائه آمار و اطلاعات در متن قانون بودجه گردد. بعبارت دیگر تا زمانی که قانون بودجه کل کشور به منظور تحقق برنامه سالانه دولت (و کلیه دستگاه‌های اجرایی) که همزمان باید به مجلس شورای اسلامی ارائه شود و دولت توان انجام چنین مهمی را تاکنون نداشته است تنظیم و ارائه نشود، اجرای بودجه کل کشور به منظور تحقق برنامه روزمره دستگاه‌ها هزینه خواهد شد نه تحقق برنامه توسعه.

همه ساله در قوانین بودجه سنواتی (در قالب تبصره 3) دولت بخشی از منابع خود در بانک‌های دولتی را به مقاصد مصرح در قانون مذکور اختصاص می‌دهد.

علی‌رغم قابل توجه بودن مبالغ مذکور، سامانه‌ای جهت ارائه گزارش‌های لازم در نظام بانکی کشور تهیه نشده که این امر منجر به ناکام ماندن تلاش‌های صورت گرفته جهت ارزیابی میزان موفقیت در دستیابی به اهداف مورد نظر قانونگذار شده است، پیشنهاد می‌شود که بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران با هماهنگی دستگاه‌های ذی‌ربط، تلاش لازم را جهت ارائه سامانه مناسب گزارشگری اطلاعات مربوط به تسهیلات بانکی موضوع قوانین بودجه به عمل آورد،تا از توجیه فنی و اقتصادی اعطاء تسهیلات گرفته تا نظارت بر محل مصرف منابع موصوف ممکن شود. هر چه در عملیاتی کردن بودجه در کشور گام برداشته شود از چنین نابسامانی‌هایی کاسته خواهد شد.

در قانون بودجه اعتباراتی به صورت کمک و در قالب اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای برای دستگاه‌های دولتی و غیر دولتی پیش‌بینی و تصویب شده است. اطلاق عنوان کمک در مورد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با توجه به نبود قوانین و مقررات مربوط، منطقی به نظر می‌رسد ضمن آنکه احتساب مبالغ اختصاص یافته به عنوان دارایی دولت نیز غیر اصولی می‌باشد، پیشنهاد می‌شود اعتبارات مذکور در قالب اعتبارات هزینه‌ای پیش‌بینی شود تا از هرگونه ابهام در محل مصرف اعتبارات و مصرف آنها در غیر هدف مقنن اجتناب شود.

برخی اصطلاحات و تقسیم‌بندی‌های بودجه‌ای از شفافیت لازم برخوردار نمی‌باشد و نمی‌توان به استناد آنها تصمیم‌گیری‌های مشخص را انجام داد. به عنوان مثال اعتبارات تملک دارایی‌ها سرمایه‌ای دستگاه‌ها (بخصوص دستگاه‌هایی که بر اساس وظایف قانونی خود نمی‌توانند مجری طرح‌های عمرانی باشند) صرف پرداخت هزینه‌های دستگاه می‌گردد (مثل حقوق و مزایا و مواردی که باید از محل اعتبارات هزینه‌ای تأمین شود) و یا در تعدادی از دستگاه‌ها، هزینه مربوط به افراد یا امکانات مورد استفاده در طرح از محل اعتبارت هزینه‌های دستگاه پرداخت می‌گردد، پیشنهاد می‌شود اختصاص اعتبار با توجه به وظایف دستگاه‌های صورت گیرد. البته این امر بدیهی، از ابتدایی‌ترین توجه کارشناسی و مدیریت در تنظیم لایحه قانونی بودجه بشمار می‌رود که مع‌الاسف چند سالی مورد غفلت است و موجد سوء جریانات مالی عدیده در دستگاه‌های مربوط

در قوانین بودجه سنوات اخیر شاهد اختصاص اعتبار جهت دستگاه‌های مستقر در مرکز و سپس توزیع و یا ابلاغ اعتبار اختصاص یافته به دستگاه‌های دیگر بوده‌ایم به گونه‌ای که در برخی موارد تمام یا نزدیک به کل اعتبار اولیه به دستگاه‌های ذی‌ربط اختصاص یافته است (بعنوان مثال بندهای (الف) و (ب) تبصره (17) قانون بودجه سال 1383 کل کشور. این موضوع می‌تواند فرآیند مسؤولیت پاسخگویی را به دلیل عدم وجود ساز و کار لازم برای گزارشگری مطلوب فعالیت‌های مرتبط، با اخلال مواجه سازد، پیشنهاد می‌شود که اینگونه اعتبارات ذیل ردیف‌های اعتباری دستگاه‌های استفاده کننده پیش‌بینی شده تا مسؤولیت پاسخگویی اعتبارات مذکور مستقیما متوجه دستگاه مصرف کننده باشد. البته علاوه بر مسؤولیت‌پذیری و پاسخگویی دستگاه‌ها، مهمتر از آن اینگونه غفلت‌ها یا تعمدها جزء عدم تحقق اهداف برنامه چهارم توسعه و بالتبع عملیاتی کردن بودجه حاصلی نخواهد داشت.

انتشار مبالغ معتنابهی از اوراق مشارکت و استفاده از تسهیلات خارجی جهت تأمین مالی طرح‌ها (بدلیل ماهیت استقراضی آن) بیانگر وجود کسری در بودجه کل کشور می‌باشد. تاکید بر تهیه بودجه راساس عدم وجود کسری، منجر به عدم نیل به اهداف مورد نظر قانونگذار خواهد شد؛ به عنوان مثال به منظور ایجاد توازن در بودجه مبلغ درآمدها بیش از مبلغ قابل وصول پیش‌بینی شده که با عدم تحقق درآمدها نیاز به جابجایی اعتبارات جهت دستیابی‌ به یک حداقل در تخصیص منابع الزامی می‌گردد، جابجایی اعتبارات ـ با توجه به مجوزهای موجود ـ عملا منجر به عدم دستیابی به اهداف گردیده است. پیشنهاد می‌شود که کسری بودجه به صراحت در متن قانون مشخص شده و منابع تأمین آن نیز تعیین گردد تا اینگونه کسری بودجه پنهان و آشکار در میان مدت و بلند مدت مشکلات خاص و غیرقابل حلی را برای نظام ایجاد ننماید.

تغییر سامانه (سیستم) بودجه‌ریزی کشور گامی ارزشمند در جهت شفافیت بودجه به شمار می‌رود. با توجه به اینکه اراقم بودجه بر مبنای نقدی محاسبه می‌گردند و مبنای نقدی (با توجه به ویژگی‌های آن) موجب انتقال برخی از درآمدها و هزینه‌های سال‌های قبل و یا بعد به سال بودجه‌ایی و بالعکس می‌گردد. (به ع نوان مثال مبالغ پیش‌بینی شده به عنوان درآمد شامل تمامی مبالغ وصولی سال بودجه‌ای می‌باشد که این مبالغ بعضا مربوط به پیش دریافت‌ها یا مبالغ وصولی از محل درآمدهای سال‌های قبل بوده که نبایستی به عنوان درآمد محسوب شوند و همچنین برخی اقلام منظور شده در اعتبارات، مربوط به پیش پرداخت‌ها یا تعهدات سال‌های قبل بوده که ارتباطی با سال بودجه‌ای نداشته و تنها در این سال بایستی دریافت و یا پرداخت شوند.) بنابراین پیشنهاد می‌شود سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور ارقام بودجه‌ای را بر مبنای تعهدی محاسبه و به همراه لایحه هر سال ارائه نماید.

عدم درج بودجه برخی از دستگاه‌های اجرایی (نظیر شرکت‌ها) در قوانین بودجه موجب عدم شمول تکالیف مندرج در قانون بودجه سنواتی در مورد دستگاه‌های موصوف می‌گردد. با توجه به اینکه این موضوع در خصوص شرکت‌های دولتی منجر به بروز برخی مشکلات خاص از نظر اقتصادی می‌شود بنابراین پیشنهاد می‌گردد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور ضمن شناسایی اینگونه دستگاه‌ها، نسبت به درج بودجه آنها در قانون بودجه اقدام نماید. در غیر اینصورت اگر مجلس شورای اسلامی در قانون بودجه حکم نماید که احکام این قانون شامل کلیه دستگاه‌های اجرایی (مثلا موضوع ماده 160 قانون برنامه چهارم توسعه و بانک‌ها و موسسات اعتباری و شرکت‌های بیمه) می‌باشد رافع مشکل خواهد شد.

10ـ عملیاتی نمودن بودجه کل کشور اجتناب‌ناپذیر بوده و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور می‌بایست در زمان مشخص شده در قانون برنامه چهارم نسبت به تغییر روش‌های سنتی بودجه نویسی اقدام و در سال‌های قانون برنامه چهارم توسعه نسبت به ارائه بودجه عملیاتی کلیه دستگاه‌ها مبتنی بر برنامه‌های پنج‌ساله و سالانه جدا تلاش نماید.

 

به کاربردن صحیح اصطلاحات حقوقی بجای تعبیرهای عامیانه، رعایت اختصار در الفاظ و اصطلاحات و دوری از کلام طولانی، پرهیز از مترادفات، اجتناب از تعبیرات ناموزون، وجوب رعایت اصول بلاغت و فصاحت از خصوصیات نگارش در رشته‌های مختلف علم حقوق است ـ و چون تهیه طرح یا لایحه قانونی نیازمند تصویب مجلس شورای اسلامی و تأیید شورای نگهبان قانون اساسی است تا بصورت قانون در آید لذا در انشاء طرح و یا لایحه بالاخص لایحه قانون بودجه کل کشور که شامل اوامر و نواهی بسیاریست می‌بایست اصول مسلمی مورد عنایت و دقت لازم و کافی قرار داده شود تا استخراج اصل مطلب و نظر و هدف قانونگذار در حکم قانونی بنحو مطلوب حاصل شود.

بنابراین در گزارش تفریغ بودجه سنواتی کل کشور در چند سال اخیر دیوان محاسبات کشور همواره با مواردی مواجه بوده است که امکان استخراج علت و فلسفه یک حکم قانونی بدلیل بکار بردن الفاظ و اصطلاحات نامناسب در انشاء برخی از طرح‌ها ولوایح مقدور نگردیده و برداشت‌های متفاوت از اراده مقنن موجبات سوء جریانات مالی و مدیریتی در دستگاه‌های اجرایی را فراهم کرده است. با یادآوری چند نکته رعایت دقیق و کامل خصوصیات نگارش حقوقی در قوانین مخصوصا قانون بودجه کل کشور مورد درخواست است.

الف ـ مطابق اصل 53 قانون اساسی همه پرداخت‌ها می‌بایست در محدوده اعتبارات مصوب و طبق قانون انجام پذیرد. در نتیجه اراده قانون‌گذار در زمان صدور جواز استفاده از اعتبارات از عباراتی نظیر (اجازه داده می‌شود .... یا ... مجاز است...) بهره می‌گیرد تا جواز قانونی مصرف اعتبارات داده شود، لکن در زمانی که قانونگذار نسبت به انجام کاری توسط یک دستگاه اجرایی حکم می‌نماید اگر نظر به انجام حتمی کار است می‌بایست از لفظ (مکلف است، موظف است) و چنانچه نظر به تکلیف نداشته باشد عباراتی نظیر (.... مجاز است، می‌تواند اجازه داده می‌شود....) در بیان منظور قانونگذار بکار گرفته می‌شود. لذا بررسی‌ها حاکی است برخی از دستگاه‌ها عدم انجام نظر تکلیفی مجلس را به خاطر همین الفاظ (اجازه، می‌تواند و ....) توجیه می‌نماید. بنابراین اصلح است قانونگذار وفق قواعد مسلم حقوقی و فقهی اراده خود را در الفاظ مناسب منظور بیان و از سوء استفاده دستگاه‌های اجرایی جلوگیری نماید. به عبارت دیگر نظر به اینکه تکلیف، عبارتست از (اوامر) و (نواهی) قانونی و به الزامات قانونی نیز تعریف می‌شود و وظیفه، به کار یا خدمتی اطلاق می‌شود که انسان مکلف به انجام آنست و اجازه قانونی، عبارتست از اذن قانونگذار در امری از امور تحت شرایط خاص به اشخاص معین (دستگاه‌ها) یا غیر معین (مردم) اعم از افراد بالغ یا صغیر.

لذا با دقتی لازم در ضرورت عنایت خاص به معنای فوق‌الذکر حسب مورد و انطباق آنها با حکم و موضوع و در حقیقت منظور و هدف قانونگذار تردیدی نیست. در حقیقت یکی از آسیب‌های سوء جریانات مالی در دستگاه‌های اجرایی و عمومی بکارگیری برخی از کلمات با معنای مختلف در انشاء قوانین بنظر می‌رسد و عنایت لازم و کافی مجلس شورای اسلامی به این امر را رفع این مشکل خواهد بود.

ب) نظر به اینکه اولاً: دولت در اصطلاح سیاست و حقوق اداری به زمان حکومت بر یک کشور و هیأت وزیران تعبیر می‌شود و در حقوق عمومی و حقوق بین‌الملل دولت جمعیتی است از انسان‌ها که در خاک معین با حدود وثغور مشخصی زندگی می‌کنند و تابع یک قدرت عمومی ناشی از خود می‌باشند. دولت دارای شخصیت حقوقی در حقوق عمومی است و در حقیقت به مفهوم عام دولت به حکومت و قوای حاکم اطلاع و در معنی خاص (و نیز در زبان فارسی) بمعنی هیأت وزیران هم بکار می‌رود.

ثانیاً: حکومت در تعریف فقهی بمعنی دادرسی و فصل خصومت است. و نیز تصرف یک قانون در دلالت قانون دیگر را بطوری که بر اثر این تصرف دلالت آنان توسعه بخشد یا محدود نماید و همچنین تصرف در مدلول یک قانون (به معنی عام هر مقرراتی که واجد ضمانت اجرا باشد) به حکومت تعبیر می‌شود. و در اصطلاح حقوق اداری به معنی تصدی امور عمومی و مترادف دولت بکار رفته و میرود لذا در انشاء قوانین بمعنی عام و خاص و مترادف (دولت یا حکومت یا قوای سه گانه) استفاده شود. بالاخص در قانون بودجه کل کشور که گاهی در یک بند از تبصره‌ای قانونگذار می‌فرماید (دولت مکلف است...) و در جزئی از (بندی) اراده بر این امر می‌نماید که (هیأت وزیران موظف است....) بنابراین اصلح است به معنی اصطلاحی و حقوقی اینگونه الفاط و عبارات کاملاً دقت و نظارت شود.

ج) دیوان محاسبات کشور در جهت پاسداری از بین‌المال که محوری‌ترین هدف تاسیس دیوان محاسبات نیز می‌باشد، تأثیر رویدادهای مالی و مدیریتی شرکت‌های بخش غیر دولتی را که (دولت) یا (شرکت‌های دولتی) در آنها کمتر از 50% تا 49% سهام‌دار است، قابل بررسی و نظارت در دیوان محاسبات محسوب وفق اختیارات قانونی نیز در صدد است سامانه خاصی برای این امر ارائه نماید، زیرا برخی از شرکت‌های بخش غیر دولتی مانند شرکت سهامی عام ایران خودرو که شرکتی قائم به شخص و متکی به فرد نبوده و واژه بیت‌المال در معنای خاص و اطلاق عام بر آن شرکت ـ به سبب تسهیم سرمایه شرکت‌های دولتی مرتزق از بیت‌المال در سرمایه آن ـ مرتب بوده و تصدیقا ضرر و زیان مستحدثه و رویدادهای مالی مترتب بر کلیت سهام و سرمایه آن شرکت، یقینا بر سهام شرکت‌های دولتی و در نتیجه مستقیما بر پیکره بین‌المال نیز تحمیل خواهد شد. بنا بمراتب موصوف اصلح است نمایندگان مجلس شورای اسلامی بر این میزان از بیت‌المال چاره‌اندیشی نماید.

د) مطابق ماده 4 قانون محاسبات عمومی شرکتهای دولتی به چند دسته تقسیم شده است:

1ـ شرکت‌های دولتی که با اجازه قانون بصورت شرکت ایجاد شود

2ـ شرکت‌هایی که بحکم قانون یا دادگاه صالح ملی شده و یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده و بیش از 50% سرمایه آن متعلق به دولت باشد.

3ـ هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی ایجاد شده، و بیش از 50% سهام آن متعلق به شرکت‌های دولتی باشد

نظر به اینکه تعدادی از شرکت‌های دولتی در قانون بودجه کل کشور درج می‌شود و اغلب دستگاه‌های اجرایی ذیربط مطابق نظریه تفسیری شورای نگهبان در این خصوص صلاحیت دیوان محاسبات کشور را مقید بهمین تعداد شرکت دولتی مندرج در قانون بودجه می‌پندارند و در حقیقت از تعداد واقعی کلیه شرکت‌ها آمار صحیحی ارائه نشده و حسابرسی و رسیدگی دیوان محاسبات به‌هیج وجه مقید به شرکت‌های موضوع قانون بودجه نمی‌باشد. لذا اصلاح این امر در مرحله انشاء قانون بودجه بسیار مهم و قابل اعتنا می‌باشد. در صورتی که بهر دلیلی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی کماکان قادر به ارائه آمار دقیقی از شرکت‌های دولتی نیستند مجلس شورای اسلامی تصریحا در قانون بودجه سنواتی (در مبجث نظارت یا متن ماده واحده) قید نماید که شرکت‌های دولتی صرفا محدود به موارد مندرج در پیوست قانون بودجه نمی‌باشد.

به منظور کاهش تصدیق‌های دولت و منطقی نمودن حجم و اندازه دولت، قانونگذار اقدام به تصویب قوانینی جهت واگذاری تصدیق‌های اجتماعی و اقتصادی به بخش غیردولتی و مشارکت اشخاص بخش غیردولتی در اداره امور کشور نموده اما به دلایل متعدد تاکنون به نتایج مورد نظر قانونگذار نرسیده است به نحوی که عمده‌ترین تصدی‌های موضوع ماده (88) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت همچنان در اختیار دولت است.

پیشنهاد می‌شود برای کاهش هزینه‌های اجتماعی و اقتصادی اجرای این سیاست و نیل به اهداف مورد نظر قانونگذار، بالاخض قانون برنامه چهارم توسعه راهکارهای جدیدی با توجه به موارد زیر اتخاذ گردد:

الف ـ وظایف مصرح در اصول 29 و 30 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از حقوق مسلم عامه مردم بوده و ایجاد هرگونه شبهه یا احتمال اختلال در انجام اینگونه وظایف از سوی دولت حساسیت‌های اجتماعی را به شدت بر می‌انگیزد، در حالیکه با سیاست‌گذاری مناسب و اطلاع‌رسانی همه جانبه و پاسخگویی سریع به نیازها و مطالبات اقشار ذی‌ربط می‌‌تواند افکار عمومی را با اجرای این سیاست همراه سازد.

ب ـ برای نیل به اهدافی چون کاهش تصدی‌ دولت، در اینگونه مقررات می‌بایست تکلیف منابع انسانی و اقتصادی در اختیار دولت به روشنی مشخص گردد به عبارت دیگر کاهش تصدی دولت بدون مشخص نمود نحوه جابجایی منابع انسانی و اقتصادی در اختیار دولت که برای ارائه خدمات واگذار شده به بخش غیردولتی استفاده شده است قابل اجرا نمی‌باشد چون تعریف و تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط و محدوده و تکالیف امور حاکمیتی و تصدی‌گری، زیربنایی و موارد واگذاری دستگاه‌های مختلف به نحو تفصیلی و نیز اجرای کلیه موادر ماده 136 قانون برنامه چهارم توسعه تا پایان سال 1383 می‌بایست در قالب لایحه‌ای توسط دولت تهیه و به مجلس شورای اسلامی تقدیم شود که این مهم انجام نپذیرفته و در صورت پیگیری مجلس شورای اسلامی در سال 1385 ممکن می‌گردد. در صورت عدم انجام این کار حساس و مهم و ضروری مشکلات همچنان باقی خواهند ماند.

پ ـ برای اطمینان از ارائه مطلوب خدمات اجتماعی توسط بخش غیر دولتی لازم است استانداردهای ارائه اینگونه خدمات مدون گردیده و دولت سامانه‌ای قوی جهت پایش و کنترل کیفیت اینگونه خدمات ایجاد نماید.

ت ـ برای نیل به اهداف مدنظر قانونگذار، دولت مکلف گردد که روش‌های اجرایی مشخص برای اعمال این سیاست‌ها اندیشیده و نظام اداری را با هدف کاهش دیوان سالاری مورد بازنگری و اصلاح قرار دهد و اگر چنین نشود بدیهی‌ترین اثر نامطلوب این امر نارضایتی روزمره آحاد جامعه خواهد بود که مورد نظر مقام عظمای ولایت و رهبری نبوده و سران سه قوه همواره برخدمت رسانی شایسته به مردم تاکید داشته‌‌اند.

ث ـ ارائه لایحه مربوط به قانون نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران و بالتبع تعیین حدود و صغور و ضوابط حاکم بر هر سه بخش اقتصادی (دولتی ـ تعاونی ـ خصوصی) موجب رونق و امنیت اقتصادی خواهد شد و به جرات میتوان گفت که عامل اصلی عدم ارتقای امنیت سرمایه و سرمایه‌گذاری و خروج سرمایه از کشور نبودن قانون نظام اقتصاد جمهوری اسامی ایران می‌باشد.

به دنبال شرایط خاص اجتماعی، اقتصادی و ... سال‌های دهه شصت، در سال 1364 قانونگذار اقدام به تصویب قانونی تحت عنوان قانون نحوه هزینه کردن اعتباراتی که به موجب قانون از رعایت قانون محاسبات عمومی و سایر مقررات عمومی دولت مستثی هستند نمود که به موجب آن شمول قانون در مورد بخشی از اعتبارات دستگاه‌های اجرایی منحصر به مفاد قانون مذکور گردید. علیرغم تغییر شرایط سال‌های مذکور، کماکان بخشی از اعتبارات دستگاه‌های اجرایی به شکل موصوف به مصرف می‌رسد که بالتبع به دلیل عدم شمول قوانین موضوعه بر مصرف آن، موجب اختلال در فعالیت دستگاه‌های اجرایی در رسیدن به اهداف مدنظر قانونگذار می‌شود. پیشنهاد میشود که موضوع وجود اینگونه اعتبارات مورد بازنگری قرار گرفته و در یک برنامه مشخص ضمن تقلیل سطح آن، نسبت به ملغی نمودن قانون مذکور اقدام لازم صورت گیرد.

بررسی‌ها نشان می‌دهد که غالب پرداخت‌های انجام شده از محل اعتبارات خارج از شمول اضطراری نبوده و صرف هزینه‌هایی می‌گردد که حتی در جهت اهداف و برنامه‌های دستگاه‌های نیز نمی‌باید. یکی از دلایلی که سبب گردیده است تا این اعتبارات از اهداف و برنامه‌های دستگاه‌ها دور گردد، وجود ابهام و اشکال در قانون نحوه هزینه کردن این اعتبارات است که اصلاح این قانون (تا عملی شدن موضوع مندرج در صدر این بخش) می‌تواند گام موثری در جهت قانونمند‌‌تر نمودن مصرف اعتبارات خارج از شمول باشد، برخی پیشنهادات در این خصوص عبارتست از:

الف ـ دستگاه‌های اجرایی ملزم کردند در موافقتنامه مبادله با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در مورد هر یک از طرح‌ها و برنامه‌ها و فعالیت‌ها و پروژه‌ها مقدار اعتبار خارج از شمول را مشخص کرده و دستگاه‌های اجرایی مکلف به رعایت موارد مندرج در موافقتنامه‌ها مذکور کردند. همچنین در تبصره‌ای ذیل بند (الف) قانون نحوه هزینه کردن اعتباراتی که بموجب قانون محاسبات عمومی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی هستند تکلیف دستگاه‌های که دارای بودجه و مبادله موافقتنامه نمی‌کنند بصورت زیر مشخص گردد:

در مورد دستگاه‌های اجرایی و شرکت‌های دولتی که برای بودجه خود با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مبادله موافقتنامه نمی‌کنند، استفاده از اعتبارات خارج از شمول منوط به ذکر مقدار اعتبار خارج از شمول در بودجه آنها می‌باشد.

ب ـ براساس قوانین بودجه کل کشور، نحوه تعیین اعتبار خارج از شمول هر یک از دستگاه‌های اجرایی به عهده هیأت دولت گذاشته می‌شود. هیأت دولت علاوه بر تعیین سهم هر یک از دستگاه‌های اجرایی از اعتبارات خارج از شمول، توزیع مانده اعتبار خارج از شمول را بر عهده سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور می‌گذارد که این مانده در مورد ردیف‌های متفرقه مصداق پیدا می‌کند. با توجه به اینکه با در نظر گرفتن این مصوبه سقف اعتبار خارج از شمول دستگاه‌ها مشخص نشده و نحوه نظارت بر آن نیز مبهم می‌گردد، لذا پیشنهاد می‌شود سقف معینی برای اعتبارات خارج از شمول در مصوبه هیأت وزیران ذکر شود به گونه‌ای که حداکثر تا میزان مشخصی از اعتبار هر دستگاه به صورت خارج از شمول هزینه شود. با تاکید مجدد بر اولویت حذف چنین اعتباراتی، زیرا در صورت تعیین قیمت تمام شده فعالیت و خدمات در هر دستگاه دیگر نیازی به اخذ چنین اعتباراتی نمی‌باشد.

انجام تحقیقات موجب پویایی محیط علمی کشور و زمینه‌ساز رشد و توسعه اقتصادی است. همه ساله بخشی از اعتبارات دستگاه‌های اجرایی به این مهم اختصاص می‌یابد که بعضا شاهد پیشرفت‌های عمده‌ای در برخی زمینه‌ها بوده‌ایم. مسأله اساسی در انجام تحقیقات، نبود سیاست‌های کلان تحقیقاتی کشور است. این مسأله موجب شده که در اکثر مواقع همین مقدار اندک از اعتبارات نیز به دلیل مشخص نبودن سیاست‌های مذکور به صورت بهینه به مصرف نرسد. پیشنهاد می‌شود ضمن تبیین سیاست‌های کلان تحقیقاتی کشور در حوزه‌های بخشی و فرابخشی، اعتبارات تحقیقی به طرح‌هایی اختصاص یابد که در راستای سیاست‌های مذکور هستند.

جهت اجرای اصل 53 قانون اساسی پیشنهاد می‌شود اولاً: با ارائه طرحی توسط نمایندگان مجلس شورای اسلامی مقررات ماده 39 قانون محاسبات عمومی کشور شامل کلیه شرکت‌های دولتی موضوع ماده 160 قانون برنامه چهارم توسعه گردد تا اجرای بودجه سنواتی کل کشور وفق مقررات مربوط انجام و رسیدگی و حسابرسی و بطور کلی هر رویداد مالی مربوط به بودجه کل کشور مطابق استانداردهای فنی و تخصصی امکان‌پذیر گردد.

ثانیاً: گزارش تفریغ بودجه به بخش نفت بودجه سال 1383 کل کشور که در اقدامی بی‌نظیر و در موقع مناسب بررسی بودجه سال 1385 در کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی تقدیم گردید مورد عنایت و دقت کافی قرار داده شده و نمایندگان مجلس شورای اسلامی مطابق پیشنهاد دیوان محاسبات کشور ضمن حل کلیه مشکلات شرکت ملی نفت جمهوری اسلامی ایران مطابق سوگند نمایندگی از اصل 53 قانون اساسی دفاع نمایند.

به منظور اعمال نظارت مطلوب و کارآمد توسط دستگاه‌های نظارتی به خصوص دیوان محاسبات کشور لازم است

الف ـ ماده 4 قانون محاسبات عمومی اصلاح شود و اعمال نظارت مجلس شورای اسلامی بر بخش زیادی از شرکت‌های در واقع دولتی و در ظاهر غیردولتی فراهم شود. در حال حاضر بخش زیادی از اموال عمومی و دولتی در شرکت‌هایی که براساس ماده 4 قانون محاسبات عمومی غیر دولتی هستند خارج از نظارت مجلس شورای اسلامی قرار دارند و با توجه به عدم درج برخی از شرکت‌های دولت در قانون بودجه کل کشور تصمیمات متخذه در ارکان چنین شرکت‌هایی به دور از دسترس سازمان‌های نظارتی و بنحو خاص هدایت می‌گردد.

ب ـ عدم اجرای ماده 96 قانون محاسبات عمومی کشور توسط دولت و عدم ارائه گزارش عملیات کلیه دستگاه‌های اجرایی بر حسب ماده مذکور باعث شده است که نظارت دیوان محاسبات کشور کامل و عملیاتی نباشد. بنابراین ضرورت دارد دولت مکلف گردد به پیگیری‌های مستمر دیوان محاسبات کشور که از سال 1366 تاکنون صورت گرفته است پاسخ اجرایی لازم دهد. اگر مجلس شورای اسلامی به این امر مهم عنایت خاص مبذول ننماید گزارش عملیات انجام شده سالانه دستگاه‌های اجرایی کماکان به دیوان محاسبات کشور داده نخواهد شد و این امر خلاف، دستگاه‌ها را جری خواهد کرد

نظام هماهنگی پرداخت عملا از زمان تصویب توسط دستگاههیا مختلف به صورت سلیقه‌ای مورد استفاده قرار گرفته و بخش زیادی از دستگاه‌ها نظیر بانک‌ها خود را از آن جدا کرده و شرکت‌هایی مثل نفت، گاز، پتروشیمی و .... علیرغم تصریح قانون و نظرات مکرر هیأت بررسی و تطبق مصوبات دولت با قوانین خود را مستثنا دانسته و به تفسیرهای حقوقی غیرقابل قبول از نظر دیوان محاسبات متوسل شده‌اند و گزارشات مکرر دیوان محاسبات کشور به مجلس شورای اسلامی بدون کمترین اقدام بلااثر مانده است و سایر دستگاه‌ها هم عملا به دلیل استفاده از درآمدهای اختصاصی، اعتبارات خارج از شمول، تغییرات در حق جذب کارکنان، استفاده از اعتبارات تحقیقاتی بدون انجام تحقیقاتی واقعی، اعطای مجوزهایی نظیر فوق‌العاده‌های خاص و .... نظام هماهنگ پرداخت را تبدیل به یک نظام غیر هماهنگ ساخته به طوریکه بعضا حقوق و مزایای دریافتی عده‌ای از کارکنان در برخی از دستگاه‌ها به دو تا سه برابر کارمندان همتراز در سایر دستگاه‌ها بالغ می‌گردد، پیشنهاد می‌شود روند تهیه نظام جدید هماهنگ پرداخت تسریع گردد و اگر بخشی از لایحه خدمات کشوری به این امر اختصاص دارد مجلس شورای اسلامی بطور واقع‌گرایانه به این نابسامانی نظام پرداخت در کشور پایان دهد

از نقاط ضعف روند خصوصی‌سازی و واگذاری شرکت‌های دولتی ساز و کار بند ج ماده 4 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران است. به موجب این بند به محض تصویب هیأت وزیران مبنی بر واگذاری شرکتی از طریق مزایده یا بورس، شرکت مزبور از شمول مقررات عمومی خارج شده و تابع قانون تجارت می‌شود، از آنجا که مصوبات فوق فاقد قدرت اجرایی برای ادامه روند واگذاری است، شرکت‌های دولتی ترجیح می‌دهند وضع موجود در حفظ و کماکان به حیات خود ادامه دهند، لذا پیشنهاد می‌شود:

الف ـ بند (ج) ماده 4 قانون فوق‌الذکر اصلاح شود و از زمان تصویب هیأت وزیران تا زمان واگذاری بیش از 50% از سهام، شرکت‌ها کماکان تابع مقررات عمومی دولت باشد.

ب ـ سهم هر یک از وزارتخانه‌ها از میزان درآمد پیش‌بینی شده از محل فروش سهام شرکت‌های زیرمجموعه آنها در ابتدای سال توسط دولت تعیین و در لایحه بودجه سالانه درج گردد.

ج ـ ضمن ارزیابی عوامل موثر در عدم اجرای فصل اول قانون برنامه سوم توسعه (مربوط به واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و به خصوص ساماندهی شرکت‌های دولتی مادر تخصصی) نظارت مطلوبی در اجرای فصل اول قانون برنامه چهارم توسعه از طرف مجلس شورای اسلامی بالاخص کمیسیون‌های تخصصی ذیربط به عمل آید

د ـ مجلس شورای اسلامی براساس بررسی عملکرد بسیار ضعیف دولت در امر خصوصی‌سازی برخی از شرکت‌های دولتی و سهام متعلق به دولت یا شرکت‌های دولتی را در شرکت‌های بخش غیر دولتی واگذار شده تلقی و در اختیار سازمان خصوصی‌سازی قرار دهد تا در راستای اهداف و سیاست‌‌های کل برنامه چهارم توسعه به فروش رسانده و به مصرف برنامه‌های مشخصی رسانده شود.

 

توجه به گزاراش‌های تفریغ بودجه سنواتی کشور برخی از تصمیم‌گیری‌ها را توسط مجلس شورای اسلامی اجتناب ناپذیر می‌نماید:

علیرغم سابقه دیرینه حساب و حسابگری در ایران کماکان شاهد نبود چارچوب نظری گزارشگری مالی دولتی می‌باشیم، موضوعی که صورتحساب‌های تهیه شده توسط دستگاه‌های اجرایی را به مجموعه غیرقابل استفاده تبدیل نموده است. لزوم توجه به تبیین چارچوب گزارشگری مالی دولتی در یک محدوده زمانی مشخص از طریق الزام قانونی می‌‌تواند موجب تحول در این بخش گردد

نبود اطلاعات، بخش عمده‌ای از فعالیت‌های مالی دستگاه‌های اجرایی در صورتحساب‌ها، مسأله‌ای می‌باشد که از یک طرف موجب عدم شفافیت و کاهش سطح مربوط بودن اطلاعات می‌شود و از طرف دیگر ارزیابی ایفای مسولیت پاسخگویی دستگاه‌های اجرایی را دچار مشکل می‌سازد. نبود اطلاعات مربوط به بدهی‌های تحمیل شده به دولت ناشی از انتشار اوراق مشارکت، اطلاعات مربوط به وجوه اداره شده، اطلاعات مربوط به کمک‌های اعطا شده به اشخاص حقیقی و حقوقی و نمونه‌های بسیار دیگر از جمله مواردی است که در متن صورتحساب‌ها یا دفاتر مالی دستگاه‌های اجرایی قابل ردیابی نمی‌باشد. الزام به ارائه سامانه مالی ثبت و گزارش رویدادهای مالی مذکور می‌تواند رافع نواقص اشاره شده باشد.

ناکارآمد بودن محیط کنترلی که نشات گرفته از عدم توجه به شیوه‌های صحیح مدیریتی و عدم تلاش جهت ارتقاء صلاحیت کارکنان می‌باشد، یکی از عوامل متعدد اثربخش نبودن سامانه کنترل‌های داخلی محسوب می‌گردد؛ اعتبار اطلاعات مندرج در متن صورت‌های مالی ـ فارغ از موضوع حسابرسی ـ بستگی تام به اثربخش بودن این سامانه دارد؛ لازم است طی یک برنامه مدون ضمن شناسایی نواقص سامانه کنترل‌های داخلی دستگاه‌های اجرایی، تلاش لازم جهت ارتقاء سطح کیفی آن به عمل آید

نبود سامانه‌های مناسب اطلاعاتی مالی به عنوان پشتوانه تصمیمات مدیریت، انقطاع جریان اطلاعات و وارونگی آنرا موجب می‌گردد، مسأله وارونگی اطلاعات، به شدت بر بار محتوایی اطلاعات تأثیر گذاشته و آنرا به اعدادی غیرقابل استفاده تبدیل نموده است، لازم است، مبانی تحلیلی پشتوانه تصمیمات کلان اقتصادی به عنوان بخشی از جریان تصویب تصمیمات مذکور مورد مطالعه قرار گرفته و استناد آن به سامانه اطلاعات مالی مورد پیجویی قرار گیرد.

مبنای نقدی تعدیل شده، به لحاظ ماهیت آن در ثبت رویدادهای مالی، از نقاط ضعف عمده‌ای برخوردار می‌باشد؛ عدم ثبت هزینه‌های تحمیل شده پرداخت نگردیده و بدهی‌های مربوط به آن و همچنین درآمدهای تحقق یافته وصول نشده و مطالبات ناشی از آن بخش عمده‌ای از رویدادهای مالی دستگاه‌های اجرایی می‌باشد که در روش مذکور ثبت و گزارش نمی‌گردد. لازم است تا ایجاد زمینه لازم جهت بکارگیری روش تعهدی در ثبت وقایع و رویدادهای مالی، دولت مکلف به تدوین راهکار مناسب جهت ارائه اطلاعات مربوط به رویدادهای مالی اشاره شده به انضمام صورتحساب‌های دستگاه‌های اجرایی گردد.

تعامل سامانه حسابداری و بودجه از طریق کنترل بودجه توسط سامانه حسابداری ایجاد می‌شود. سامانه حسابداری به عنوان یک سامانه گذشته‌نگر وظیفه ثبت و گزارش وقایع و رویدادهای مالی متاثر از بودجه که یک برنامه آینده‌نگر است به عهده دارد؛ سامانه حسارداری از طریق گزارشی عملکرد بودجه و شناسایی انحرافات مربوط، امکان تحلیل انحرافات و زمینه کنترل بودجه را مهیا می‌سازد. ارائه بازخورد از برخی اطلاعات مندرج در متن قانون بودجه بالاخص در مبحث بودجه شرکت‌های دولتی و یا موضوع پیش‌بینی اعتبارات ـ از طریق سامانه حسابداری امکان‌پذیر نمی‌باشد. منسوخ بودن برخی شیوه‌های بودجه نویسی عامل اصلی رخداد این مشکل است الزام دولت به تغییر برخی شیوه‌های مورد عمل در بودجه نویسی رافع این موضوع خواهد شد

مجلس شورای اسلامی مسؤولیت ناشی از ماده 157 قانون برنامه چهارم توسعه توسط رئیس جمهور را در زمان مقرر (تا پایان آذرماه هر سال) پیگیری نماید تا گزارش نظارت و ارزیابی پیشرفت هر سال برنامه شامل موارد مندرج در ماده 157 مذکور در مجلس شورای اسلامی مورد رسیدگی قرار داده شده و در کلیه طرح‌ها و لوایح نتایج حاصل از این بررسی را لحاظ نماید تا اولاً: مصوبات مجلس شورای اسلامی در اجرا دچار موانع عدیده نشود و ثانیاً: متناسب با توانمندی دولت به درخواست‌های آن پاسخ داده شود و ثالثاً: اطمینان لازم از اجرای قوانین حاصل شود.

اگر سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مطابق ماده 158 قانون برنامه چهارم توسعه و به منظور ارزیابی میزان پیشرفت کشور در چارچوب موازین برنامه، سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلی نظام شاخص‌های مربوط را متناسب با شاخص‌های بین‌المللی تنظیم و مقایسه و در تیرماه هر سال نتایج حاصل از اندازه‌گیری شاخص‌های مذکور را به همراه نقاط قوت و ضعف و پیشنهادهای موثر برای بهبود وضعیت کشور به مقام معظم رهبری، دولت و مجلس شورای اسلامی ارائه ننماید و مجلس شورای اسلامی این مهم را از سازمان مذکور بطور منظم پیگیری نکند، اما بطور روزمره انجام و کلیه برنامه‌ها و سیاست‌های کلان نظام محقق نحواهد گردید. پیشنهاد می‌نماید بطور کلی مجلس شورای اسلامی از اول هر سال مالی انجام تکالیف ناشی از قانون برنامه چهارم توسعه و عملکرد بودجه همان سال کل کشور را از دستگاه‌های اجرایی مطالبه نماید.

اقتضای بودجه عملیاتی بودجه تنظیم لایحه قانون بودجه سنواتی کل کشور در چند تبصره و دهها بند و جزء نمی‌باشد. پیشنهاد می‌نماید حداقل به طرح مربوط به بودجه سال 1385 پیشنهاد دیوان محاسبات کشور توجه شود تا قانون بودجه هر سال در 5 ماده با عنوان مشخص ماده واحده، درآمدها، هزینه‌ها، تسهیلات و نظارت با تبصره‌های مربوط به هر ماده انشاء و آغازی برای تغییر بودجه‌ریزی در کشور محسوب می شود.

10ـ مجلس شورای اسلامی در راستای حسن اجرای قانون برنامه چهارم توسعه بموجب طرحی دولت را مکلف نماید تا لغایت سال مالی 1385 نسبت به ارائه لایحه قانون نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران اقدام نماید. زیرا در غیر اینصورت تطبیق سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه با اهداف سند چشم‌انداز بدلیل نبودن برخی از قوانین تعیین کننده در کشور بنحو روشنی امکانپذیر نخواهد بود و نظام بودجه‌ریزی کشور نیز کماکان به روش سنتی استمرار خواهد یافت زیرا:

اولاً: وجود ابهام و عدم صراحت در متن تبصره‌های قانون بودجه موضوعی می‌باشد که دستیابی به اهداف متصور از اجرای احکام را به دلیل تشتت در برداشت‌های به عمل آمده از آن مشکل یا ناممکن ساخته، نامشخص بودن متولی ایفای تکالیف، انجام تکالیف توسط دستگاهی غیر از دستگاه مصرح در متن قانون و .... نمونه‌هایی از این قبیل موارد می‌باشد؛ به نحوی که حتی به منظور رفع این مشکل، متولی اصلی ایفای تکالیف به صراحت در متن تبصره‌های قانون بودجه مشخص نمی‌گردد.

ثانیاً: پیش‌بینی نزدیک به 47 درصد از اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در قالب اعتبارات ردیف‌های متفرقه، موضوعی می‌باشد که به شدت شفافیت قانون بودجه را تقلیل داده و اگر چه الزام قانونی به کاهش اعتبارات این بخش از بودجه، کمک شایانی به شفافیت بودجه و عملکرد دستگاه‌های اجرایی خواهد نمود لکن تاکنون نه تنها این مهم انجام نگرفته بلکه در زمان عملیاتی شدن بودجه شاهد افزایش ردیف‌های متفرقه نیز هستیم.

ثالثاً: عدم درج بودجه برخی از دستگاه‌های اجرایی (نظیر شرکت‌ها) در قوانین بودجه، موجب عدم شمول تکالیف قانونی در مورد دستگاه‌های موصوف می‌گردد. با توجه به اینکه این موضوع در خصوص شرکت‌های دولتی منجر به بروز برخی مشکلات خاص از نظر اقتصادی می‌شود، لذا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور کماکان از شناسایی اینگونه دستگاه‌ها طفره رفته و نسبت به درج آنها در قانون بودجه اقدامی نمی‌نماید.

رابعاً: تاکید بر بودجه متوازن موضوعی می‌باشد که قابلیت اتکای ارقام مندرج در متن قانون بودجه را کاهش می‌دهد، لکن دولت در تهیه بودجه بر حداقل انحراف از ارقام بودجه‌ای تاکید نکرده و کسری بودجه را شناسایی نمی‌کند و منابع تأمین آنرا مشخص می‌نماید و گزارش تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور نیز در مجلس شورای اسلامی بدون ضمانت اجرایی می‌ماند

خامساً: کماکان ارقام مربوط به درآمد بر اساسی مبانی نقدی پیش‌بینی و در متن قانون بودجه درجه شده درآمدهای تحقق یافته وصول نشده بخشی از درآمدهای دولت در سال بودجه‌ای است، درآمدی که از نظر مبلغ قابل ملاحظه نیز می‌باشد، و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور ارقام درآمد را براساس مبنای تعهدی پیش‌بینی و به پیوست قانون ارائه نمی‌نماید.

سادساً: ارتباط بین بودجه‌های سنواتی و قوانین برنامه نامشخص و غیرقابل پیگیری می باشد، بعضا مشاهده می‌شود که احکام مندرج در قوانین بودجه سنواتی نه تنها موجب دستیابی به اهداف مندرج در قوانین برنامه نمی‌گردد که خود عاملی بازدارنده نیز محسوب می‌شود، و نه تنها سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مکلف به ارائه مباحث مربوط به ارتباط بودجه و قانون برنامه به عنوان بخشی از مستندات لایحه بودجه نمی‌گردد بلکه عدم انجام بموقع تکالیف ناشی از قوانین برنامه و بودجه توسط سازمان مذکور نیز بلا اقدام می‌ماند.

 



*  خبرگزاری فارس، 30/2/1385، شماره خبر 85022920202.

ارسال نظر
نام:
ایمیل:
* نظر:
* captcha:
آخرین اخبار

توضیحات دکتر طحان‌نظیف درباره ایراداتی که شورای نگهبان به لایحه حمایت از اطفال و نوجوانان گرفت

نشست خبری سخنگوی شورای نگهبان شنبه برگزار می‌شود

آیا شفافیت مجلس با شورای نگهبان قابل قیاس است؟

دفاع شورای نگهبان از افراد کم‌توان مالی درخصوص بیمه ساختمان‌های مسکونی

حضور قائم مقام دبیر شورای نگهبان در آیین افتتاحیه مجلس یازدهم

به زودی؛ اعلام نظر نهایی شورای نگهبان درباره حذف چهار صفر از پول ملی

ماجرای بررسی لایحه ایجاد ۳ منطقه آزاد تجاری - صنعتی در شورای نگهبان

ساده‌ترین راه حل موضوع فلسطین رفراندوم است

طرح دوفوریتی "مقابله با اقدامات خصمانه رژيم صهيونیستی عليه صلح و امنيت" در شورای نگهبان تایید شد

تحریم‌های جدید هیچ خللی در عزم جدی مردم در مبارزه علیه سیاست‌های آمریکا ندارد

پربازدید ها

قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی

ایجاد سامانه دریافت گزارش تخلفات انتخاباتی از سوی شورای نگهبان

تایید لایحه اصلاح قانون تعیین تکلیف تابعیت فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی

برای شنیدن راهکارهای مفید گوش شنوا داریم اما توجهی به باج‌خواهی و لابی نمی‌کنیم/ شورای نگهبان برای کسی فرش قرمز پهن نمی‌کند

فیلم|روایت خبرنگار صداوسیما از روند بررسی صلاحیت‌ها در هیات مرکزی نظارت بر انتخابات

احراز هویت در انتخابات مجلس قطعا الکترونیکی خواهد بود

امنای ملّت و امّت؛ گذری بر تاریخچه شورای نگهبان

موشن گرافی|معرفی شورای نگهبان و نحوه انتخاب اعضاء

نظر شورای نگهبان درباره آخرین مصوبات مجلس اعلام شد

فیلم|روزهای پرکار شورای نگهبان