یادداشت وارده؛
شورای نگهبان و مقتضای اصل نظارت
«نظارت»، همواره از موضوعات مهم و در حیطه ی مباحث فقهی، دارای اهمیت ویژه است و امروزه به عنوان ابزاری است کارآمد و مهم در کنترل قدرت و جلوگیری از سوء استفاده از آن و وسیله ای است برای هدایت و راهنمایی مدیران ارشد جامعه به سمت اهداف و اغراض مورد نظر. هم چنین مورد عنایت پژوهشگران و دوستداران مباحث اندیشه ی سیاسی بوده و از دغدغه های اساسی در حوزه ی مباحث فقه سیاسی به شمار می رود.
مصطفی جعفر پیشه فرد
اشاره: «نظارت»، همواره از موضوعات مهم و در حیطه ی مباحث فقهی، دارای اهمیت ویژه است و امروزه به عنوان ابزاری است کارآمد و مهم در کنترل قدرت و جلوگیری از سوء استفاده از آن و وسیله ای است برای هدایت و راهنمایی مدیران ارشد جامعه به سمت اهداف و اغراض مورد نظر. هم چنین مورد عنایت پژوهشگران و دوستداران مباحث اندیشه ی سیاسی بوده و از دغدغه های اساسی در حوزه ی مباحث فقه سیاسی به شمار می رود.
در نظام جمهوری اسلامی نیز مسأله ی «نظارت» از مسائل با اهمیت، پر چالش و تا حدودی جنجالی است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «نظارت» را به نهادهای مختلف سپرده و آن را از اختیارات آنان دانسته است.
نظارت خبرگان بر رهبری، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات و مصوبات مجلس، نظارت مجلس بر قوه ی مجریه، نظارت قوه ی قضائیه بر حسن اجرای قوانین، نظارت شوراها بر پیشبرد برنامه های مختلف، نظارت رهبری بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام، نظارت رئیس جمهور بر کار وزیران و … از مواردی است که اهمیت بی بدیل مقوله ی «نظارت» در حوزه ی مطالعات سیاسی به ویژه فقه سیاسی را می رساند و لازم است به طور مستوفا مورد تحلیل و پژوهش قرار گیرد.
از مسائل و مباحث مهمی که در حول و حوش «نظارت»، قابل پژوهش و بررسی است، تبیین «اصل در نظارت» است که در موارد شک در نظارت و یا شک در دامنه و حدود اختیارات ناظر، می توان به آن تمسک جست.
چند نکته در مورد «نظارت»
1- امروز میان مقوله ی «نظارت» و «حاکمیت سیاسی» گرهی مستحکم پدید آمده است؛ زیرا اندیشمندان دانش سیاست بر این باورند که «نظارت» ابزاری مناسب برای مهار قدرت و شیوه ای موفق برای مدیریت سیاسی است؛ چیزی که در رژیم گذشته و حاکمیت های استبدادی، کمتر مورد توجه بوده است.
اگر چه مسأله ی نظارت و بازرسی در «فقه سیاسی» از مباحث مهم تلقی می شود، ولی اختصاص به آن ندارد، بلکه دایره و گستره اش وسیع است و شامل غیر حقوق اساسی مانند حقوق خصوصی نیز می شود و دارای جایگاه مهم و کار کردی ویژه است.
2- «نظارت» (به کسر نون) دارای بار معنوی است و به معنای مراقبت در اجرای امور و فراست و زیرکی آمده است. به علاوه، این وزن همچون وزارت، وکالت و تجارت از حرفه و شغل نیز حکایت می کند و دلالت بر شغل ناظر دارد. (۱)
در اصطلاح فقهی، «نظارت» حق یا حکمی است که به موجب آن، شخص می تواند از جریان امور آگاهی یابد و در محدوده ی اختیارات مشروع خویش به اعمال نظر بپردازد.
در فقه اسلامی، در ابوابی مانند وقف و وصیت، درباره ی «نظارت» بحث به میان آمده و از جمله گفته شده است که واقف علاوه بر تعیین متولی برای اداره ی وقف، می تواند برای اطمینان بیشتر در کنار متولی، ناظری را تعیین کند تا بر عملکرد او نظارت داشته باشد. (۲) نظارت ناظر، ممکن است «استطلاعی» یا «استصوابی» باشد. هم چنین در فقه سیاسی از امام و پیشوای اسلامی با عنوان «الناظر فی أمور المسلمین» یاد می شود. (۳) در این تعبیر، میان «نظارت» و «ولایت» وحدت و یگانگی حاکم است.
اما در حقوق، «نظارت» عبارت است از: «بررسی ممیزی و ارزش یابی کارهای انجام شده یا در دست انجام و انطباق آن با تصمیم های گرفته شده و قانون و مقررات در جهت جلوگیری از انحراف اجرایی.» (۴)
3- نظارت را به لحاظ جاعل، می توان به اصلی و جعلی تقسیم کرد. نظارتی را که شارع جاعل آن باشد، اصلی شرعی گویند و نظارتی که به وسیله ی مالک یا اولیای شرعی جعل می شود، نظارت جعل مالکی گویند؛ (۵) اگر چه قسم دوم را نیز باید شارع امضا کند.
هم چنین «نظارت» به لحاظ حدود اختیارات و وظایف شرعی ناظر، تقسیم می شود به:
الف) نظارت ولایی؛ که در این نوع نظارت، ناظر، ولی شرعی است؛ مانند امام المسلمین در ولایت تدبیری و سیاسی و مثل متولی وقف در تولیت اوقاف. (۶) در واقع ولی شرعی به لحاظ ولایتی که دارد می تواند بر امور مورد ولایت نظارت کند و آن ها را زیر نظر بگیرد.
ب) نظارت استطلاعی؛ این نظارت غیر ولایی است و ولی شرعی در این نوع نظارت، موظف است، تصمیمات را با اطلاع ناظر انجام دهد و اگر تخلفی صورت گیرد، ناظر فقط حق اعتراض دارد.
حضرت امام (قدس سره) ناظر استطلاعی را این گونه تعریف می کند:
«یجعل (الموصی) الناظر رقیبا علی الوصی بأن یکون أعماله بإطلاعه حتی أنه لو رأی منه خلاف ما قرره الموصی لاعترض علیه»؛ «وصیت کننده ناظری را بر کارهای وصی قرار می دهد تا طبق قراری که وصیت کننده می گذارد، بر کارهای وصی نظارت کند و وصیت با نظر او انجام گیرد و اگر موردی را خلاف وصیت دید، اعتراض و گوشزد کند.»
ج) نظارت استصوابی؛ این نیز مانند نظارت استطلاعی، نظارتی غیر ولایی است با این تفاوت که در اینجا ولی شرعی موظف است تصمیمات خود را به نظر و تصویب ناظر برساند و طبق رأی او عمل کند؛ یعنی در اینجا تنها اعمال و تصمیماتی که بر وفق نظر ناظر باشد، ممضی و نافذ است.
بنیانگذار جمهوری اسلامی ایران، در تعریف ناظر استصوابی نیز می گویند:
«یجعل (الموصی)علی الوصی أن یکون أعماله علی طبق نظره و لا یعمل إلا بما رآه صالحا، فالوصی و إن کان ولیا مستقلا فی التصرف لکنه غیر مستقل فی الرأی و النظر فلا یمضی من أعماله إلا ما و افق نظر الناظر؛ (۷) وصیت کننده، ناظری را بر وصی می گمارد تا کارهای وصیت طبق نظر ناظر انجام شود و وصی، کاری را بدون صلاحدید ناظر انجام ندهد. ولی، اگر چه مستقل در تصرف است، لیکن در رأی و نظر مستقل نیست و تنها آن بخش از کارهایش نافذ و پذیرفته است که با نظر ناظر انجام گیرد.»
4- از روش های رایج در نوشته های فقهی و اصولی آن است که در بسیاری از مباحث، پیش از هر چیز، اصلی تأسیس می کنند تا در موارد شک و به نتیجه نرسیدن برخی از مباحث از آن اصل استفاده نموده و بر مقتضای آن رفتار کنند؛ مثلا در اصول، در بحث ظن گفته می شود: اصل در ظن، عدم حجیت آن است. (۸)
در کتب فقهی نیز مثلا در مورد شک در لزوم یا عدم لزوم معامله، می گویند:
«الأصل فی البیع اللزوم» (۹) در مورد ولایت نیز می گویند: «الأصل عدم الولایة لأحد علی أحد». (۱۰)
اصل در نظارت چیست؟
با آگاهی از نکاتی که گذشت، اکنون دو پرسش در باره ی نظارت مطرح می شود:
الف) مقتضای اصل در نظارت چیست، وجود حق نظارت یا عدم آن؟
ب) در صورت وجود حق نظارت، اصل بر چه نوع نظارتی است؛ استطلاعی، استصوابی یا نظارت از نوع دیگر؟
درباره ی پاسخ پرسش نخست که: «اصل در نظارت چیست؟» براساس تحلیل فقهی مفهوم «نظارت» و مراجعه به پاره ای از ادله ی نقلی، می توان گفت: اصل، عدم نظارت است.
تحلیل اول:
یکی از راه های اثبات «اصل عدم نظارت»، تحلیل مفهوم «حق» است. در فقه «حق» را به «حق بمعنی الأخص» و «حق بمعنی الأعم» تقسیم کرده اند.
حق بمعنی الأخص؛ نوعی امتیاز و سلطنت است که در برابر ملک و حکم قرار می گیرد و از لوازم ماهوی آن، قابلیت و امکان نقل و انتقال آن به دیگری است؛مانند قهری مانندحق خیار درمعاملات وحق شفعه برای شریک.
براساس این تعریف ازحق ،«نظارت»ازحقوق شمرده می شود؛چرا که قابل اسقاط یا انتقال اختیاری به دیگران نیست وانتقال قهری مانند ارث به ورثه نمی باشد.
حق بمعنی الأعم؛ هر نوع امتیاز، قدرت و سلطه ای است که انسان بر اساس اعتبار شرعی یا قانونی و عقلایی بر کسی یا چیزی دارا باشد، اگر چه قابل اسقاط یا نقل و انتقال نباشد. در این مفهوم، حق شامل حکم و ملک نیز می شود و بر این اساس حق مفهومی گسترده پیدا می کند (۱۱) که حق خدا بر بنده، حق مردم بر حکومت، حق حکومت بر مردم، حق حیات، حق دفاع، حق رأی، حق حیوانات، حق گیاهان، حق اعضا و جوارح و… از مصادیق آن است.
طبق این تعریف از حق، نظارت نیز یک حق است (مقدمه اول) و با استفاده از این حق، شخص ناظر یا نهاد نظارتی می تواند در مورد دیگران دخالت کند و به اعمال نظر بپردازد.
حال در صورت شک در ثبلوت چنین حقی، اصل، عدم ثبوت آن است (مقدمه دوم)؛ «الناس مسلطون علی أموالهم». مردم همچنانکه بر دارایی خویش سلطه دارند، به طریق اولویت، بر نفوس خویش مسلطند. در مقابل، دیگران بدون دلیل حق دخالت و سلطه بر اموال و نفوس و شؤون دیگر زندگی آن ها را ندارند، مگر این که این سلطه از طریق شرع و قانون به اثبات رسیده باشد و در صورت عدم احراز شرعی و قانونی چنین سلطه ای، اصل عدم آن است.
تحلیل دوم:
این تحلیل از دو مقدمه تشکیل شده است:
1- نظارت همواره با نوعی ولایت، ولو رقیق و کم رنگ،همراه است، بلکه در برخی موارد نظارت همان ولایت است. در نظارت غیر ولایی هم، نوعی تصرف در شؤون دیگران و اعمال ولایت نسبت به آن ها وجود دارد. حتی در نظارت استطلاعی که ناظر تنها حق اطلاع و اعتراض نسبت به تصمیمات متولی وقف و وصی و مانند آن ها را دارد، نوعی ولایت و تصرف در امور دیگران دیده می شود.
2- در فقه، در موارد شک در جعل و ثبوت ولایت، ثابت شده است که: «الأصل عدم ولایة أحد علی أحد». (۱۲)
«اصل عدم ولایت» تنها یک اصل عملی با نام «استصحاب عدم ازلی» نیست و نه تنها از امارات شرعی محسوب می شود، بلکه استناد آن به ادله ی توحید و ربوبیت تشریعی الهی است. براساس ربوبیت تشریعی پروردگار، حق ولایت، تنها زیبنده ی ذات اوست و دیگر بندگان، مخلوق او هستند و نسبت به یکدیگر هیچ ترجیحی ندارند که بخواهند در امور دیگران دخالت کنند و سلطه داشته باشند، مگر در مواردی که ربوبیت الهی اقتضا کند برای برخی از بندگان خویش ولایتی را بردیگری جعل کند؛ مثل ولایت معصوم یا ولایت پدر و در مواردی که شک در ثبوت ولایت مطرح شد، اصل، عدم ولایت است. (۱۳)
نتیجه: حال که نظارت نوعی ولایت شمرده شد (مقدمه اول) و در صورت شک در ولایت، اصل، عدم آن است (مقدمه دوم) پس نتیجه آن خواهد بود که در صورت شک در ثبوت نظارت، اصل، عدم آن است. (۱۴)
تحلیل سوم:
اشاره: نظارت گاهی عمومی و همگانی است؛ مانند نظارت مستفاد از ادله ی امر به معروف و نهی از منکر و نظارتی که از حدیث «النصیحة لأئمة المسلمین» استفاده می شود. روشن است که چنین نظارتی مستلزم تحقیق و تجسس نیست بلکه می توان از آن تعبیر به نظارت عام یا نظارت بمعنی الأعم کرد؛ گرچه گاهی نیز نظارت خاص یا بمعنی الأخص است که در این گونه از نظارت، مراقبت و اعمال نظر، موقوف بر تحقیق و تجسس است.
در این قسم از نظارت، وقتی شک در نظارت جواز تجسس و مشروعیت تحقیق و تفتیش در امور پنهان دیگران است که این تجسس بوده و از نظر اسلام از محرمات الهی است و به دستور قرآن کریم مؤمنان از تجسس بازداشته شده اند؛ (یا ایها الذین آمنوا اجتنبوا کثیرا من الظن إن بعض الظن إثم و لا تجسسوا) (۱۵)
روایات بسیار و متظافری در باب حرمت تجسس نقل شده است:
مرحوم کلینی در اصول کافی (باب من طلب عثرات المؤمنین و عوراتهم) روایات متعددی را نقل می کند که پیامبر اعظم (صلی الله علیه واله وسلم) مردم را از افشای بدی های دیگران، که آشکار شدن آن موجب شرمساری است، بازداشته و فرموده اند: «هر کس در پی عیب دیگران باشد، خداوند در پی عیوب او بوده و رسوایش خواهد کرد.»
نقل برخی از این روایات در این فرصت مغتنم است:
موثقه ی اسحاق بن عمار که گفت: از حضرت صادق (علیه السلام) شنیدم که به نقل از پیامبر خد ا (صلی الله علیه واله وسلم) فرمود:
«یا معشر من اسلم بلسانه و لم یخلص الایمان إلی قلبه، لا تذموا المسلمین و لا تتبعوا عوراتهم فانه من تتبع عوراتهم، تتبع الله عورته و من تتبع الله تعالی عورته یفضحه ولو فی بیته (۱۶)؛ ای گروه کسانی که به زبان، اسلام آورده اید و ایمان به دل هایتان راه نیافته است، مسلمانان را مذمت و نکوهش نکنید و به دنبال عیوب آنان نباشید؛ زیرا هر که عیوب آنان را دنبال کند، خداوند نیز عیب وی دنبال نماید و هر که را خداوند به دنبال عیبش باشد، رسوایش سازد، گرچه در خانه اش باشد.»
در روایت صحیحه ی ابن ابی یعفور، امام صادق (علیه السلام) درباره ی معنا و علامت عدالت و عادل بودن مسلمانان فرموده اند:
«والدلالة علی ذلک کله أن یکون ساترا لجمیع عیوبه حتی یحرم علی المسلمین ماوراء ذلک من عثراته و عیوبه و تفتیش ماوراء ذلک».(۱۷)
بدیهی است وقتی مسلمانی عیوب خود را می پوشاند و اهل تجاهر به فسق نیست، پی جویی عیوب و لغزش های او بر دیگران حرام است و باید درباره ی چنین کسی نظر به عدالت داد و حکم به عدالت کرد.
طبق آیه ی شریفه و روایات متظافری که برخی از این روایات در این باره گذشت، حرمت تجسس از اجماعیات شمرده شده و هیچ فقهی در مورد آن شبهه و تردید روا نمی دارد. (۱۸)
بنابراین، براساس حکم اولی، تحقیق و نظارت و تجسس در امور دیگران حرام است، جز مواردی که شرع مقدس آن را مستثنا کرده باشد یا براساس قواعد باب تزاحم به خاطر استیفای مصلحت مهم تر، رفع حرمت شده و محکوم به حلیت شود.
حال در موارد شک در نظارت که در حقیقت، شک داریم، حرمت تجسس رفع شده است یا نه؟ و یا تخصیص این حرمت یا تزاحم آن با تکلیف دیگر ثابت نشده است، «اصل حرمت تجسس» حاکم است و باید مراعات گردد و از این رو در موارد شک، اصل «عدم نظارت» است.
طبق این تحلیل، اصل عدم نظارت، کنایه از حرمت نظارت به معنای تحقیق و تفحص از امور دیگران خواهد بود و در نتیجه، بیان گر حکمی تکلیفی است که از امارات معتبره اخذ گردیده است.
افزون بر تحلیل های اول و دوم که اصل عدم نظارت، بیانگر حکمی وضعی؛ یعنی عدم جعل ولایت نظارت یا عدم جعل حق نظارت درباره ی دیگران بود، تحلیل های دیگری نیز برای اصل عدم نظارت قابل ارائه است که از ذکر آن ها در این مجال خود داری می شود.
نتیجه و برداشت از بحث
اگر شک داریم که فردی حقیقی یا حقوقی، حق یا وظیفه ی نظارت را بر عهده دارد یا نه، با تمسک به اصل عدم نظارت، نتیجه می گیریم که حق یا تکلیف نظارت بر عهده ی وی ثابت نیست. هم چنین در مواردی که «نظارت» برای فرد یا نهادی ثابت گردیده، لیکن شک در دایره ی حدود اختیارات ناشی از حق نظارت او باشد، به قدر متقین و حداقل حق نظارت اکتفا می شود و در مقدار متیقن، حق نظارت ندارد؛ مثلا اگر علاوه بر حق تحقیق و تفحص، شک در حق استیضاح او داشته باشیم، با اصل عدم نظارت، ثابت می کنیم که حق استیضاح ندارد و یا در مورد نظارت خبرگان بر رهبری، اگر اصل نظارت محرز است ولی در حق استیضاح آن ها شک داریم، با تمسک به اصل عدم نظارت نتیجه می گیریم که خبرگان حق استیضاح ندارند.
نظارت، استطلاعی است یا استصوابی و یا…؟
در آغاز نوشتار، دو پرسش مطرح شد که پرسش نخست، مورد واکاوی قرار گرفت و اکنون به پاسخ یابی از پرسش دوم می پردازیم که شک در نوع نظارت است.
شک در نوع نظارت (نگاه اول)
موارد ی که شک در ثبوت نظارت نداریم و اصل وجود نظارت محرز است، لیکن نوع نظارت را نمی دانیم و برای ما قابل تشخیص نیست، در چنین مواردی قاعده چه چیزی را اقتضا می کند؟ نظارت حمل بر استصوابی می شود یا استطلاعی و یا هیچکدام؟ در پاسخ از این پرسش، فرض های متفاوتی قابل تصویر است:
1- قرینه ای وجود دارد؛ مانند متعارف بودن
روشن است در مواردی که نظارتی خاص متعارف بود؛ به گونه ای که اطلاق نظارت قابل حمل بر آن متعارف است، باید طبق آن غالب و متعارف عمل کرد و جای تمسک به اصل عدم نظارت نیست؛ زیرا همان متعارف، قرینه برای تفسیر نظارت و رفع حیرت و تردید می باشد.
برای نمونه، امام خمینی (قدس سره) در موارد شک در ناظر بر وصیت و این که نظارت او استطلاعی است یا استصوابی، متعارف را نظارت استطلاعی شمرده، می فرمایند:
«و لعل الغالب المتعارف فی جعل الناظر فی الوصایا هو النحو الأول»؛ (ناظر استطلاعی) (۱۹) و شاید در بیشتر موارد و به طور متعارف در تعیین ناظر برای وصیت ها، همان انگیزه اول باشد.»
2- قرینه ای موجود نیست
در صورت فقدان غالب و متعارف، چون قرینه ای در میان نیست، اطلاق نظارت نمی توان کرد. در این فرض، دو احتمال قابل طرح است:
الف) از آنجا که شک در محدوده ی اختیارات ناظر است و در حقیقت شک در اقل و اکثر می باشد، در مقدار متیقن و حداقل نظارت؛ یعنی نظارت استطلاعی، حکم به ثبوت نظارت می شود، ولی در مقدار اکثر و بیش از آن، که نظارت استصوابی است، با تمسک به اصل عدم نظارت، عدم نظارت استصوابی را نتیجه می گیریم.
ب) در صورت فقدان قرینه ی غالب و متعارف، آنجا که شک در نوع نظارت است، تمسک به اصل عدم نظارت و استنتاج نظارت استطلاعی نادرست است و این مدعا از تحلیل ماهیت نظارت و اهداف و غایات آن، قابل استنتاج است.
توضیح مطلب
از طبع و ماهیت قضیه ی نظارت می توان فهمید که هدف جاعل حق نظارت، آن است که جلوی خطا و اشتباه ولی شرعی گرفته شود. بنابراین، اقتضای ماهیت نظارت آن است که ناظر توان جلوگیری و اثر گذاری بر تصمیمات مجریان امر را دارد، در غیر این صورت نظارت لغو و بی معنا خواهد بود.
به عبارت بهتر، براساس دلالت اقتضا و این که جعل نظارت بر خلاف حکمت و بیهوده نباشد، نظارت مشکوک بر نظارت استصوابی حمل می شود نه استطلاعی.
حال اگر کسی بگوید: «نظارت» مقسم برای استطلاعی و استصوابی است، چگونه می شود که طبع و ماهیت آن استصوابی باشد، در حالی که در این فرض نظارت استطلاعی خارج از ماهیت نظارت خواهد بود.
در پاسخ از اشکال بالا باید گفت: اگر چه نظارت، مقسم برای دو قسم نظارت استطلاعی و استصوابی است، ولی در اینجا سخن در مواردی است که شک در نوع نظارت داریم و می دانیم که جعل نظارت به نحو نظارت استطلاعی، موجب بی اثر شدن و لغویت نظارت می شود؛ به گونه ای که وجود و عدم ناظر یا بی تأثیر است و یا تأثیر آن محدود و متمایل به صفر می باشد. در این موارد به دلالت اقتضا و برای این که جعل نظارت، بیهوده و بی ثمر نباشد، نظارت را حمل بر نظارت استصوابی می کنیم. البته در فرضی که نظارت استطلاعی مؤثر و دارای آثار عقلایی قابل ملاحظه ای باشد، روشن است که جایی برای تمسک به دلالت اقتضا باقی نمی ماند.
البته تمامی این سخنان در این فرض است که بپذیریم دو قسم نظارت بیشتر نداریم والا در ادامه ی بحث روشن خواهد شد که نظارت منحصر در این دو قسم نیست و از این رو، در موارد شک، نمی توان نظارت را حمل بر نظارت استصوابی کرد، مگر این که قرینه ای وجود داشته باشد.
به عنوان مثال، در بحث نظارت مجلس خبرگان بر رهبری، این بحث مطرح شده است که آیا نظارت خبرگان استصوابی است یا استطلاعی؟
بسیاری از خبرگان و صاحبان اندیشه، براساس همین استدلال، نظارت خبرگان را نظارت استصوابی شمرده اند که به دو نمونه اشاره می شود:
۱٫ «منظور، نظارت استصوابی است، در اینجا نظارت استطلاعی معنا نمی دهد و در خیلی از موارد چنین است… این تفسیر براساس این مبناست که اصل اولی در نظارت «استصوابی بودن» است؛ بدین معنا که اگر اشتباهی رخ داده، مرجعی برای جلوگیری باشد و اگر صحیح بوده تأیید کند وگرنه صرف اطلاع داشتن که نتیجه ای ندارد.» (۲۰)
۲٫ «به نظر من نظارت در طبع خویش بیان کننده ی ماهیت خودش است. وقتی می گوییم یک دستگاه وظیفه ی نظارتی دارد، اقتضای آن نظارت هم معلوم می شود؛ یعنی اگر خطا و اشتباهی رخ داد، ناظر باید توان اثر گذاری داشته باشد. اگر قرار باشد تنها نظارت بکند و خطای صد در صد را ببیند ولی امکان جلوگیری نداشته باشد، این اصلا نظارت به حساب نمی آید. از این جهت باید گفت هر جا در قانون اساسی و یا حتی در قانون عادی، وظیفه ی نظارت بر عهده ی فرد یا نهادی گذاشته شده، معنایش نظارت استصوابی است و معنای استصواب این است که بگوید صواب و درست است تا کار پیش برود و یا این که بگوید خطاست و باید اصلاح شود.» (۲۱)
شک در نوع نظارت (نگاه دوم)
حضرت امام (قدس سره) در تعریف و معرفی نظارت استطلاعی و استصوابی فرموده اند:
«یجوز للموصی أن یجعل ناظرا علی الوصی و وظیفته تابعة لجعله، فتارة: من جهة الاستیثاق علی وقوع ما أوصی به، یجعل الناظر رقیبا علی الوصی بأن یکون أعماله بإطلاعه حتی أنه لورأی منه خلاف ما قرره الموصی لاعترض علیه و أخری: من جهة الاطمئنان بأنظار الوصی و الاطمئنان بأنظار الناظر، یجعل علی الوصی أن یکون أعماله علی طبق نظره و لا یعمل إلا ما رآه صلاحا، فالوصی و إن کان ولیا مستقلا فی التصرف لکنه غیر مستقل فی الرأی و النظر، فلا یمضی من أعماله إلا ما و افق نظر الناظر فلو استبد الوصی بالعمل علی نظره من دون مراجعة الناظر و اطلاعه و کان عمله علی طبق ما قرره الموصی فالظاهر صحته و نفوذه علی الأول بخلافه علی الثانی؛ (۱) جایز است وصیت کننده، ناظری بر کارهای وصی قرار دهد و وظیفه ی ناظر آن است که طبق قرار وصیت کننده عمل کند. گاهی وصیت کننده برای این که اعتماد پیدا کند که وصیت او به درستی به اجرا در می آید، ناظری را تعیین و با وصی همراه می کند تا کارهای وصی با نظارت ناظر انجام گیرد و اگر کار خلافی از او سر زد، اعتراض کند و نیز گاهی انتخاب ناظر بر آن است که وصیت کننده به نظرات وصی اعتماد کند و نیز گاهی انتخاب ناظر بر آن است که وصیت کننده به نظرات وصی اعتماد و اطمینان ندارد و به عکس، نظرات ناظررا می پسندد و از این رو، با وصی قرار می گذارد که کارهایش را طبق نظر ناظر انجام دهد و بی صلاح دید او کاری انجام ندهد. وصی، اگر چه ولی مستقل در تصرف است لیکن در رأی و نظر مستقل نیست و تنها آن بخش از کارهایش پذیرفته و نافذ است که موافق با نظر ناظر باشد.
پس اگر در کارش استبداد رأی داشته باشد و به نظر خود عمل کند و ناظر را در جریان کارها قرار ندهد، اما طبق دستور و وصیت وصیت کننده عمل کند، بنابر وجه اول صحیح و بنا بر وجه دوم باطل است.»
طبق این تعریف در نظارت استصوابی باید تمامی تصمیمات با مراجعه به ناظر اتخاذ شود و در صورتی که بدون رأی و نظر وی تصمیمی بگیرد، این تصمیم باطل است و از نظر شرعی نافذ نیست. بنابراین، به تصویب ناظر رسیدن تصمیمات و بر طبق نظر او عمل کردن، از مقدمات نظارت استصوابی است.
این تعریف بر برخی از نظارت های جاری؛ مانند نظارت شورای نگهبان بر مصوبات مجلس صادق است؛ (۲۳) چرا که شورای نگهبان باید تمامی مصوبات مجلس را ماده به ماده و تبصره به تبصره تأیید کند ولی تطبیق این تعریف، بر برخی از نظارت های مطرح در قانون اساسی، با ابهام رو به رو است، مانند: نظارت مجلس شورای اسلامی بر هیأت دولت (۲۴) یا نظارت قوه ی قضاییه و بازرسی کل کشور بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه های اداری (۲۵) و نظارت مجلس خبرگان بر استمرار شرایط رهبری. (۲۶)
در این موارد تعریف نظارت استصوابی صادق نیست؛ زیرا لازم نیست وزیران، تمامی تصمیمات خود را به تصویب مجلس برسانند و هم چنین لازم نیست دستگاه های اداری، بازرسی کل کشور را در جریان امور و تصمیمات خود بگذارند. هم چنین نمی توان مدعی بود که مجلس خبرگان باید هر تصمیم را که رهبری در سیاست های کشور با عزل و نصب ها می گیرد تأیید کند. در این صورت تصمیمات او غیر نافذ و باطل می شود. در حالی که رهبری در تصمیمات خود نیازی به تأیید و تصویب خبرگان ندارد. بدیهی است که اگر نیاز به تأیید آن ها داشته باشد با ولایت مطلقه، بلکه با اصل ولایت سازگار نیست؛ چرا که با پذیرش ولایت و انتخاب او به رهبری، تمامی مردم؛ از جمله نمایندگان خبرگان باید احکام ولایی و فرامین و دستورات او را بپذیرند و از او اطاعت کنند. پس در این گونه موارد (سه مثال بالا)، تعریف نظارت استصوابی صادق نیست، همان گونه که تعریف نظارت استطلاعی ثابت نیست؛ زیرا چنین نیست که مجلس شورای اسلامی تنها حق اعتراض داشته باشد، بلکه می تواند سؤال و استیضاح کند و رأی به عدم اعتماد وزرا و رئیس جمهور بدهد و هم چنین بازرسی کل کشور حقی بیش از اعتراض دارد و مجلس خبرگان نیز می تواند پس از برسی و اطمینان به فقدان برخی از شرایط رهبری، اعلام به عزل رهبری کند.
اکنون سؤالی که در اینجا مطرح می شود آن است که اگر اصل اول بر نظارت استصوابی است، نظارتی مانند نظارت مجلس خبرگان بر تداوم صلاحیت رهبری، چه نوع نظارتی است؟ در حالی که نه تعریف استطلاعی بر آن صادق است و نه استصوابی.
اشکال مهمتر این که در مواردی مانند نظارت خبرگان، نظارت ناظر و حدود قانونی آن، ارتباط مستقیم با تصمیمات رهبری ندارد، بلکه وظیفه ی خبرگان احراز تداوم شرایط و صلاحیت است و باید در این چارچوب عمل کند در حالی که نظارت استصوابی مربوط به تصمیمات است که باید هر تصمیم بر طبق نظر و رأی ناظر انجام پذیرد.
اکنون نظارت مجلس خبرگان را چه بنامیم؟ نه نظارت استصوابی است؛ چون بر تصمیمات نظارت ندارد و نه استطلاعی است؛ چون نظارت استطلاعی نیز مانند استصوابی مربوط به تصمیمات است و در واقع مقسم این دو نظارت، همان اعمال رأی و تصمیم گیری هاست؛ چنان که حضرت امام در تفسیر این دو نظارت در مورد نظارت استطلاعی می گویند: «أعماله بإطلاعه» و در تفسیر نظارت استصوابی می گویند: «أعماله علی طبق نظره». در حالی که نظارت خبرگان از محدوده ی تصمیمات و تأیید رهبری بیرون است، مگر در مواردی که ارتباط با شرایط رهبری پیدا کند.
به علاوه این که خبرگان قدرت اعلام عزل و نصب رهبر را دارند. لذا در بسیاری از موارد این پرسش مطرح است که آیا می توان گفت اصل، نظارت استصوابی است؟ در حالی که برخی نظارت ها ربطی به تصمیمات ندارد و از مقسم این دو نظارت بیرون است و اگر هم مربوط به تصمیمات باشد، نه نظارت استطلاعی بر آن صادق است و نه نظارت استصوابی.
به نظر می رسد بحث را باید از اینجا آغاز کرد که:
آیا تقسیم نظارت به استطلاعی و استصوابی، بر مبنای حصر عقلی و دائر بین سلب و ایجاب می باشد و قضیه ی متصله ی حقیقیه است یا این تقسیم، امر توقیعی و تعبدی شرعی است که شارع، تنها این دو قسم نظارت را جعل و امضا کرده است؟
اگر پاسخ مثبت باشد و تقسیم نظارت به استصوابی و استطلاعی، حصر عقلی یا تعبد شرعی به حساب آید، در این صورت، جعل هر گونه نظارتی که در چارچوب یکی از این دو نگنجد، باطل و غیر نافذ است.
در حالی که صواب آن است که گفته شود: نظارت و انواع آن، از امور عقلایی و عرفی است و به خود عرف واگذار شده است و عرف است که طبق جعل خود، دامنه ی اختیارات و مسؤولیت های ناظران را تحذیر و تعیین می کند. شاهد این سخن، کلام مرحوم کاشف الغطاء است که در بحث از متولی وقف، که از آن به ناظر شرعی یا جعلی یاد کرده، می گوید:«این تولیت ونظارت انحنای گوناگون دارد.»و برای آن هشت قسم مثال می زند و سپس می افزاید: «این هشت قسم، قابل ترکیبند و اقسام مرکب آن زیاد است و تمامی آن ها جایز و بی اشکال است.» (۲۷)
بنابراین، می توان گفت: فقها تقسیم نظارت به استطلاعی و استصوابی را تنها در بحث وقف یا وصیت، برای نمونه، ذکر کرده اند وگرنه می توان برای نظارت اقسام گوناگون دیگر، خارج از این دو قسم، فرض کرد؛ به گونه ای که نظارت بر تصمیمات باشد، ولی بیش از این دو قسم ناظر، فرض شود؛ مانند جعل ناظر شرعی، جعل ناظر حقوقی و یا جعل ناظر کارشناسی برای تخصص های مختلف که امروزه در بسیاری از امور متداول است. هم چنین می تواند نظارت جعل شود در حالی که نظارت بر تصمیمات نباشد، بلکه وظیفه ی ناظر نظارت بر شرایط متصدی امور باشد؛ مثل نظارت خبرگان بر رهبری، که نه استطلاعی است و نه استصوابی، بلکه نظارت بر صلاحیت رهبری است و می توان از آن به عنوان نظارت «استصلاحی» یاد کرد؛ چرا که وظیفه ی ناظر تأیید صلاحیت و تداوم آن است و در مورد تصمیمات، وظیفه ای ندارد. البته نکته ی مهم و عمده آن است که به دلالت اقتضا که در علم اصول مطرح است (۲۸) تفسیر ما از نظارت، باید به گونه ای باشد که جعل نظارت، لغو و بیهوده به حساب نیاید.
به نظر می رسد کسانی که اصل را نظارت استصوابی دانسته اند، به همین هدف بوده است که نظارت عبث و بی فایده نباشد و به دلالت اقتضا نظر جاعل نظارت و قانون گذار تأمین و محقق شود که البته این حرف درستی است ولی پذیرش این اصل مجوز آن نیست که ما هر نظارتی را در قالب استطلاعی و استصوابی توجیه و تفسیر کنیم و آن را تنها در این آینه ببینیم.
بنابراین، در هر مورد باید محدوده ی نظارت و هدف از آن را دید و براساس آن، شعاع و دامنه ی نظارت را تحدید کرد، ولی این که اصل را بر نظارت استصوابی مصطلح در فقه قرار دهیم، جای تأمل دارد. پس نظارت و اقسام آن را می توان از امور عرفی و موکول به عقلا دانست و چنین گفت که نظارت از احکام تأسیسی نیست، بلکه از امور امضایی شرعی است و در اصل جعل نظارت و در اقسام آن، باید رعایت ضوابط و مقررات شرعی انجام شود و در ماورای آن، به نظر عرف و متفاهم عرفی واگذار گردد و در نتیجه: در بحث نظارت، یک اصل بیشتر وجود ندارد و آن «اصل عدم نظارت» است که در موارد شک در اصل نظارت، مرجع می باشد و اما در موارد شک در نوع نظارت و دامنه ی اختیارات ناظر، اصلی به نام «اصل بر نظارت استصوابی» است که با مسامحه همراه است و ملاک همان قرائن عرفی و اهداف قانونگذار است که نظارت لغو نباشد.
پی نوشت:
----------------------
۱٫ ر. ک. به: معجم مقاییس اللغة رو المعجم الوسیط و فرهنگ فارسی عمید.
۲٫ تحریر الوسیله، ج۲، کتاب الوقف، ص۸۱
۳٫ شیخ مفید، المقنعه، ص۶۶۹
۴٫ آقا بخشی، علی و افشاری راد، مینو، فرهنگ علوم سیاسی، واژه نظارت و موازنه
۵٫ ر. ک. به: کاشف الغطاء، شیخ جعفر، کشف الغطاء، ج۴، صص ۲۴۵- ۲۴۱
۶٫ ر. ک. به: جواهر الکلام، ج۲۸، ص۲۱
۷٫ تحریر الوسیله، ج۲، صص ۱۰۰و ۱۰۱
۸٫ شیخ انصاری، فرائد الاصول، ج۱، صص۱۲۵و ۱۲۶
۹٫ شیخ انصاری، کتاب المکاسب، ج۵، ص۱۳
۱۰٫ منتظری، حسینعلی، دراسات فی ولایة الفقیه، ج۱، ص۳۱
۱۱٫ ر. ک. به: مکارم شیرازی، ناصر، انوار الفقاهه، ج۱، صص۳۰و ۳۱
۱۲٫ شیخ انصاری، کتاب المکاسب، ج۳، ص۵۷۴
۱۳٫ نگارنده، مجله حکومت اسلامی، امام خمینی و مبانی فکری حکومت اسلامی، ش۱۴
۱۴٫ منتظری، حسینعلی، دراسات فی ولایة الفقیه، ج۲، ص۵۳۹
۱۵٫ حجرات: ۱۲
۱۶٫ شیخ کلینی، الاصول من الکافی، ص ۳۵۴
۱۷٫ وسائل الشیعة، ج۱۸، باب۴۱، ابواب الشهادات، ص۲۸۸
۱۸٫ ر. ک. به: احمدی میانجی، علی، اطلاعات و تحقیقات در اسلام، صص ۱۲۰و ۱۲۱؛ خرازی، سید محسن، مجله فقه اهل البیت، ش۱۱و ۱۲، فی التجسس و التفتیش، صص ۱۰۲- ۹۷، منتظری، حسینعلی، دراسات فی ولایة الفقیه، ج۲، صص ۵۴۶- ۵۴۰
۱۹٫ تحریر الوسیله، ج۲، ص۱۰۱
۲۰٫ مجله حکومت اسلامی، ش۴۱، ص۵۳، گفتگو با آیة الله جنتی
۲۱٫ همان، ص۸۰، گفتگو با آیة الله یزدی
۲۲٫ تحریر الوسیله،ج۲، صص ۱۰۰و ۱۰۱
۲۳٫ قانون اساسی، اصل ۹۴
۲۴٫ همان، اصول ۷۶و ۸۸و ۸۹
۲۵٫ همان، اصل۱۷۴
۲۶٫ همان، اصل ۱۱۱
۲۷٫ کشف الغطاء، ج۴، ص۲۴۷
۲۸٫ مشکینی، علی، اصطلاحات الاصول، ص۱۳۰
منبع:پایگاه خبری-تحلیلی اتفاقیه
لینک کوتاه :
