یادداشت وارده؛
افزایش اعتبار نهاد مفسر قانون اساسی از مشروطیت تا جمهوری اسلامی
امکان تفسیر قانون اساسی، یکی از مباحث مهم در نظام‌های سیاسی است. چنین امکانی در هر دو نظام سیاسی مشروطیت و جمهوری اسلامی مهیا بود با این تفاوت که در جمهوری اسلامی، تفسیر قانون اساسی، متولی معتبرتر و ساز و کار حقوقی منسجم‌تر و مناسب‌تری دارد.
مقدمه: امکان تفسیر قانون اساسی، یکی از مباحث مهم در نظام‌های سیاسی است. چنین امکانی در هر دو نظام سیاسی مشروطیت و جمهوری اسلامی مهیا بود با این تفاوت که در جمهوری اسلامی، تفسیر قانون اساسی، متولی معتبرتر و ساز و کار حقوقی منسجم‌تر و مناسب‌تری دارد.
اهمیت قانون اساسی
قانون اساسی، مهم‌ترین سند حاکمیتی است و به همین سبب «میثاق ملی» هم خوانده می‌شود. بر اساس همین میثاق است که حدود وظایف و اختیارات حکومت «روشن»، روابط قوای حاکمیتی «تنظیم»، حقوق و آزادیهای مدنی «تبیین» و حرکت یک ملت به سوی آرمان‌ها و اهدافش «ترسیم» می‌گردد.
بعد از تأسیس و تصویب قانون اساسی، ممکن است در اثر حوادث مستحدثه و رخدادهای جدیدی که در یک کشور پیش می آید، احساس گردد که مفاد قانون اساسی، برای نحوه برخورد با مسائل جدید ابهام دارد. برای دستیابی به نقشه راه و حل این مسائل نیاز به «تفسیر» و یا «اصلاح» قانون اساسی رخ می نماید. به طور طبیعی زمانی که سازوکار روشن و ساده‌تر از طریق تفسیر قانون اساسی در دسترس باشد، نباید میثاق ملی مورد بازنگری قرار گیرد. چرا که بازنگری مکرر و متعدد در قانون اساسی به استحکام و منزلت آن خدشه وارد می سازد.
از این رو باید کوشید قانون اساسی به عنوان سندی ثابت باقی بماند و اصلاح و بازنگری در آن به شرایط حاد و بسیار مهم محدود گردد. بنابراین وقتی قانون اساسی را تا حد ممکن سندی ثابت فرض می‌کنیم. تطبیق آن با نیازها و مسائل جدید جامعه، باید با تفسیر ایجاد شود و این موضوع نقش «تفسیر» و «مفسر» را بسیار زیاد می‌کند.
در تفسیر قانون اساسی آنچه مهم‌است رعایت چهارچوب‌ها و اصول ثابت آن است. تفسیر نباید و نمی تواند مغایر و متباین با اصول مصرح قانون اساسی باشد. اگر مفسر قانون اساسی نهادی معتبرتر باشد، اعتبار تفسیری آن مستحکم‌تر خواهد بود.
بازنگری قانون اساسی
تاریخ معاصر ایران طی سده اخیر در دو نظام سیاسی «مشروطیت» و «جمهوری اسلامی» دو قانون اساسی را تجربه کرده است. البته در نظام مشروطیت که از سال 1285 ه.ش تأسیس گردید، سلطنت طی یک تشریفات، غیر قانونی از سلسله قاجار به دودمان پهلوی منتقل گردید. پس از آن هم همواره قانون اساسی دستخوش تغییرات مکرر قرار گرفت. از آن مهم‌تر برخی از اصول قانون اساسی مشروطیت، از جمله اصل دوم متمم آن که ناظر بر «نظارت فقهای تراز اول بر امر قانونگذاری بود» متروک گردید.
با این حال در هر دو قانون اساسی، تجربه بازنگری را هم شاهد بودیم. برای نخستین بار، بازنگری در قانون اساسی مشروطیت به پیشنهاد شیخ فضل الله نوری به نتیجه رسید و با انضمام یک متمم به آن از جمله اصول اول و دوم (موسوم به اصل تراز) به قانون اساسی، سازوکار دفاع از کیان اسلامی و شرع مبین در روند فعالیت قوه مقننه روشن گردید. این اصول اشعار می‌دارد:
«اصل اول: مذهب رسمی ایران اسلام و طریقه حقّه جعفریّه اثنی عشریّه است. باید پادشاه ایران دارا و مروج این مذهب باشد.»
«اصل دوم: مجلس مقدس شورای ملی که به توجه و تایید حضرت امام عصر عجل الله فرجه و بذل مرحمت اعلیحضرت شاهنشاه اسلام خلدالله سلطانه و مراقبت حجج اسلامیه کثرالله امثالهم و عامه ملت ایران تاسیس شده است باید در هیچ عصری از اعصار مواد قانونیه آن مخالفتی با قواعد مقدسه اسلام و قوانین موضوعه حضرت خیرالانام صلی الله علیه و آله و سَلم نداشته باشد و معین است که تشخیص مخالفت قوانین موضوعه با قواعد اسلامیه بر عهده علمای اعلام ادام الله برکات وجود هم بوده و هست لهذا رسما مقرر است در هر عصری از اعصار هیاتی که کمتر از پنج نفر نباشد از مجتهدین و فقهای متدینین که مطلع از مقتضیات زمان هم باشند به این طریق که علمای اعلام و حجج اسلام مرجع تقلید شیعه اسامی بیست نفر از علماء که دارای صفات مذکوره باشند معرفی به مجلس شورای ملی بنمایند پنج نفر از آنها را یا بیشتر به مقتضای عصر اعضای مجلس شورای ملی بالاتفاق یا به حکم قرعه تعیین نموده به سمت عضویت بشناسند تا موادی که در مجلس عنوان می شود به دقت مذاکره و غور رسی نموده هریک از آن مواد معنونه که مخالفت با قواعد مقدسه اسلام داشنه باشد طرح و رد نمایند که عنوان قانونیت پیدا نکند و رأی این هیات علماء در این باب مطاع و بتبع خواهد بود و این ماده تا زمان ظهور حضرت حجة عصر عجل الله فرجه تغییر پذیر نخواهد بود.»
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز یکبار در سال 1368 بازنگری‌هایی صورت گرفت که با همه‌پرسی عمومی مورد تأیید آحاد شرکت کنندگان در رأی‌گیری عمومی قرار گرفت. در پی این بازنگری، «رهبری شورایی» منتفی شد. شورای عالی قضائی به قوه قضائیه تحت ریاست یک فرد مبدل گردید و با حذف مقام نخست‌وزیری، وظایف و اختیارات تخست وزیر به رئیس جمهور منتقل گردید.
مفسر قانون اساسی مشروطیت
در نظام مشروطیت، به طور مشخص «مفسر قانون اساسی» روشن نشده بود. اما از وظایف مجلس «تفسیر قانون» بود که این امر به قانون عادی و قانون اساسی تسری پیدا می‌کرد. از این رو مطابق اصل 27 متمم قانون اساسی مشروطیت، تفسیر قانون اساسی همانند تفسیر قانون عادی (مصوبات مجلس) بر عهده مجلس شورای ملی گذارده شد. بدین ترتیب که نمایندگان اگر ابهامی در قانون اساسی می دیدند به نمایندگی از موسسان قانون اساسی، آن را تفسیر می کردند. در بخشی از این اصل آمده است:
«اصل بیست و هفتم متمم قانون اساسی مشروطیت: ... قوه مقننه که مخصوص است به وضع و تهذیب قوانین و این قوه ناشی می شود از اعلیحضرت شاهنشاهی و مجلس شورای ملی و مجلس سنا و هریک از این سه منشاء حق انشاء قانون را دارد ولی استقرار آن موقوف است به عدم مخالفت با موازین شرعیه و تصویب مجلسین و توشیح به صحه همایونی لکن وضع و تصویب قوانین راجعه به دخل و خرج مملکت از مختصات مجلس شورای ملی است. شرح و تفسیر قوانین از وظایف مختصه مجلس شورای ملی است...»
چنانکه می‌بینیم این اصل 27 ، تفسیر «قوانین » را به صورت عام ذکر می‌کند و معنای آن این است که تفسیر قوانین عادی و قانون اساسی هر دو در حیطه وظایف و اختیارات مجلس شورای ملی است. مجلس شورای ملی، چهار بار اقدام به تفسیر قانون اساسی مشروطیت کرد. که به اجمال به آنها اشاره می شود؛
تفسیر اول:
در 16 اردیبهشت 1290 مجلس شورای ملی در دومین دوره خود، «اصل هفتم قانون اساسی» را تفسیر کرد. این اصل ناظر بر تعداد نمایندگان حاضر در مجلس، برای تشکیل جلسه و تصویب مصوبات بود.
تفسیر دوم:
در 26 مرداد سال 1310 توسط مجلس شورای ملی، به درخواست رضاشاه، طی یک مصوبه با 5 ماده، اصول مربوط به محاکم قضائی را تفسیر کرد. بر اساس اصل 81 متمم قانون اساسی «هیچ حاکم محکمه عدلیه را نمی توان از شغل خود موقتا یا دائما بدون محاکمه و ثبوت تقصیر تغییر داد مگر این که خودش استعفاء نماید.» همچنین اصل 82 متمم قانون اساسی تصریح می‌کرد: «تبدیل ماموریت حاکم محکمه عدلیه ممکن نمی شود مگر به رضای خود او..»
با تفسیر نمایندگان مقرر شد: « تبدیل محل ماموریت قضات با رعایت رتبه آنان مخالف با اصل مذکور نیست...» همچنین مقرر شد: «قضات، در صورت امتناع از قبول ماموریت، متمرد و مجازات شوند.»
تفسیر سوم:
در 14 آبان 1317 مجلس شورای ملی اصل 37 قانون اساسی را تفسیر کرد تا فوزیه بنت ملک فوآد، ایرانی الاصل قلمداد گردد و بتواند با محمد رضا پهلوی ازدواج کند. بر اساس اصل سی و هفتم «ولایت عهد در صورت تعدد اولاد به پسر اکبر پادشاه که مادرش ایرانی الاصل و شاهزاده باشد میرسد...»
مجلس طی یک ماده واحده، این اصل را بدین شرح تفسیر کرد: «منظور از مادر ایرانی الاصل مذکور در اصل ۳۷ متمم قانون اساسی اعم است از مادری که مطابق شق دوم از ماده ۹۷۶ قانون مدنی دارای نسب ایرانی باشد یا مادری که قبل از عقد ازدواج با پادشاه یا ولیعهد ایران به اقتضاء مصالح عالیه کشور به پیشنهاد دولت و تصویب مجلس شورای ملی به موجب فرمان پادشاه عصر صفت ایرانی به او اعطاء شده باشد.»
تفسیر چهارم:
در اول آبان ماه 1331 نمایندگان مجلس شورای ملی، اصل پنجم را چنان تفسیر کرد که مدت نمایندگی منتخبین هر دوره اعم از مجلس شورای ملی و مجلس سنا دو سال است. 5 سال بعد با اصلاح قانون اساسی مشروطیت، در 26 اردیبهشت 1336 آن تفسیر ملغی و مدت نمایندگی مجلس شورای ملی چهار سال تمام دانسته شد. متن اصل جدید بدین شرح است:
«اصل پنجم: دوره نمایندگی مجلس شورای ملی چهار سال تمام است و شامل دوره نوزدهم نیز میباشد. قبل از انقضاء مدت باید انتخابات طبق قانون تجدید شود. ابتدای هر دوره از تاریخ تصویب اعتبار نامه بیش از نصف نمایندگان خواهد بود. تجدید نمایندگان سابق بلامانع است.»
بررسی این چهار مورد نیز نشان می‌دهد مجلس تفسیری جدی در مورد قانون اساسی نداشته است. در دو مورد یعنی تفاسیر اول و چهارم، این تفاسیر ناظر بر قوه مقننه بود. در موارد تفاسیر دوم و چهارم نیز، تفاسیر به اراده ملوکانه برای بسط استبداد رضاخانی صورت گرفت اما هر دو عقیم ماند. در تفسیر دوم، اختیار او را برای دخالت در محاکم قضائی توسعه داد و تا حدودی روابط قوای سه‌گانه را به هم زد. در مورد دیگر اراده او برای استمرار سلطنت آن هم از طریق وارثی مصری- ایرانی را مطالبه می‌کرد که البته به تولد فرزندی دختر (شهناز) از فوزیه و سپس فرار فوزیه از ایران، به نتیه نرسید.
هر دو تفاسیر دوم و سوم، به دلیل تعارض آشکار با روح قانون اساسی، فراتر از تفسیر و به نوعی افزودن بر قانون اساسی و بازنگری در آن بود. اموری که فراتر از اختیار مجلس شورای ملی و از اختیارات مجلس موسسان قانون اساسی است.
افزایش اعتبار مفسر نزد قانون اساسی جمهوری اسلامی
اما در نظام جمهوری اسلامی تنها تفسیر قانون عادی همچنان بر عهده مجلس باقی ماند. یعنی نمایندگان مجلس شورای اسلامی اگر قانونی را که خود تفسیر کرده‌اند، دارای ابهامی دیدند اختیار تفسیر آن را دارند. این اختیار بر اساس اصل هفتاد و سوم قانون اساسی روشن گردید.
اصل هفتاد و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است. مفاد این اصل مانع از تفسیری که دادرسان در مقام تمیز حق، از قوانین می کنند نیست.»
اما قانون اساسی سندی فراتر از نهاد مجلس است و تفسیر چنین سندی باید در اختیار موسسان قانون اساسی یا نهادی که آنان معین کرده‌اند، قرار می‌گرفت. بدین ترتیب با تدبیر مجلس خبرگان قانون اساسی، تفسیر قانون اساسی به نهاد معتبرتری سپرده شد. اعضای مجلس خبرگان قانون اساسی به عنوان موسسان این سند، تفسیر قانون اساسی را به شورای نگهبان قانون اساسی سپردند.
اصل نود و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می شود.»
نکته مهم‌تر اینکه برای استحکام این تفسیر، قانون اساسی تصریح کرد که نظر تفسیری اعضای 12 گانه شورای نگهبان باید دارای آرای سه چهارم آنان (حداقل 9 نفر) باشد.
بدین ترتیب شورای نگهبان مأموریت یافت، به علاوه دفاع از شرع مبین اسلام (همانند آنچه در اصل تراز قانون اساسی مشروطیت آمده بود) و پاسداری از قانون اساسی، تفسیر قانون اساسی هم انجام دهد.
طی سالهای پس از پیروزی انقلاب اسلامی، شورای نگهبان در موارد متعددی اصول قانون اساسی را تفسیر کرده است. برای زا اصول نیز چندین مرتبطه تفسیر شده اند. متن این اصول و تفاسیر آن در سایت شورای نگهبان برای اصحاب تحقیق قابل دسترسی است.
منابع:
-------------------------------
- قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
- قانون اساسی مشروطیت
- مقایسه مسأله تفسیر در دو قانون اساسی مشروطیت و جمهوری اسلامی ایران. محسن خلیلی فصلنامه متین، شماره 3 و 4.
لینک کوتاه :
