یادداشت وارده؛
شورای نگهبان و نظارت بر قانونگذاری
شورای نگهبان بنا بر اصل نود و یکم، مسئولیت سنگین پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی را از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی از احکام اسلام و قانون اساسی بر عهده دارد.
در نظام‌های مکتبی و ایدئولوژیکی مردم با پذیرش آزادانه مکتب در حقیقت اعلام می‌کنند که می‌خواهند همه امور خود را بر اساس مکتب پایه‌ریزی نمایند. در حقیقت با این انتخاب خود، انتخاب‌های بعدی خود را محدود به حدود و قیود مکتب می‌نمایند. جمهوری اسلامی ایران نیز که نظامی مبتنی بر مکتب سیاسی اسلام ناب محمدی است در همه‌پرسی فروردین ماه سال 1358 مورد تأیید مردم ایران قرار گرفته است. مردم ایران در این همه‌پرسی «جمهوری اسلامی» را به عنوان حکومت مطلوب خویش پذیرفتند. حکومتی که مردم‌سالاری ظرف و شکل آن و اسلامیت و دین‌مداری محتوای آن را تشکیل داده است. با این انتخاب مردم ایران پذیرفتند که اسلام بر همه تصمیمات و قوانین نظام اسلامی حاکم باشد و تقنین و اجرا و قضا مبتنی بر موازین اسلام باشد. این امر در قانون اساسی که انعکاس آمال و آرزوهای یک ملت و قانون برتر و محور همه روابط و مبنای تمام اقدامات است و اصول آن مبین حقوق و تکالیف دولت و ملت است بیان شده است. در اصل چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، حاکمیت اسلام بر کلیه شئون زندگی مردم مورد تصریح قرار گرفته است: «کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است.»
همچنین شورای نگهبان بنا بر اصل نود و یکم، مسئولیت سنگین پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی را از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی از احکام اسلام و قانون اساسی بر عهده دارد.
از سویی اصل هفتاد و یکم قانون اساسی مقرر داشته است: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند.» اصل هفتاد و دوم در بیان استثنائات اصل فوق بیان می‌کند: «مجلس شورای اسلامی نمی‌‌تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد.» اصل دوازدهم قانون اساسی نیز بیان داشته است: «دین رسمی ایران، اسلام و مذهب جعفری اثنی‌عشری است و این اصل الیالابد غیر قابل تغییر است.»
اصل نودوچهارم قانون اساسی در راستای عملی نمودن اصل چهارم و تطبیق مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام و مذهب جعفری اثنی‌عشری بیان داشته است: «کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است.»
اطلاق اصل نودوچهارم دربرگیرنده همه مصوبات مجلس شورای اسلامی اعم از مصوبات دائمی (مصوباتی که مدت‌دار نیستند و تا زمانی که قانون‌گذار قوانینی بر خلاف آنها به تصویب نرسانده همچنان دارای اعتبار هستند.) و مصوبات آزمایشی (که در اصل هشتاد و پنجم به آنها اشاره شده است و بر اساس ضرورت برای مدت معین به صورت آزمایشی مورد تصویب قرار می‌گیرند.) و مصوبات تفسیری (بر اساس اصل هفتاد و سوم شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است.) و مصوبات مرتبط با بودجه سالانه کشور ـ که به صورت لایحه از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی ارائه می‌شود ـ و عهدنامه‌ها و موافقت‌نامه‌های بین‌المللی می‌شود. البته اصل نودوسوم دو مورد استثنا بر اصل فوق بیان داشته است: «مجلس شورای اسلامی بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد؛ مگر در مورد تصویب اعتبارنامه نمایندگان و انتخاب شش نفر حقوقدان اعضای شورای نگهبان.»
البته آن‌چه از این اصل برداشت می‌شود تکلیف شورای نگهبان در رسیدگی به این امر است که باید حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول مصوبه را مورد بررسی قرار دهد و با توجه به ماده 140 آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی تا زمانی که مدت مزبور منتفی نشود مصوبه مجلس از دستور خارج نمی‌شود. البته شورای نگهبان می‌تواند در صورت فقدان فرصت کافی برای بررسی مصوبه از مجلس شورای اسلامی برای ده روز دیگر با ذکر دلیل استمهال نماید. همچنین بر اساس ماده 140 آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، در صورتی که شورای نگهبان مصوبات مجلس شورای اسلامی را خلاف موازین شرع یا اصول قانون اساسی تشخیص دهد موظف است با ذکر دلیل آن را صریحاً به مجلس گزارش نماید. قانون اساسی در ضمن اصل نودوچهارم ضمانت اجرای این امر را بیان داشته و سکوت شورای نگهبان و عدم اظهار نظر در موعد مقرر را در حکم شرعی و قانونی بودن مصوبه مجلس تلقی نموده است. از اصل فوق چنین برداشت می‌شود که شورای نگهبان لازم نیست که مصوبه را تأیید کند و نتیجه را در هر صورت اعلام نماید؛ بلکه صرفاً مکلف است در صورت مغایرت آن را به مجلس شورای اسلامی عودت دهد. نکته دیگر این است که با تمام شدن مهلت قانونی و عدم اظهار نظر شورا، مصوبه قانونی و شرعی تلقی شده و مراحل بعدی خود (امضای رییس جمهور، انتشار و اجرا) را طی خواهد کرد.
نظارت شورای نگهبان بر مصوبات قوه مجریه
اصولاً ایجاد سازمان‌ها، شرکت‌ها و مؤسسات دولتی با تصویب مجلس شورای اسلامی امکان‌پذیر است. به عبارت دیگر، تشکیل سازمان‌ها، شرکت‌ها و مؤسسات دولتی در صلاحیت انحصاری مجلس شورای اسلامی است و قابل واگذاری نمی‌باشد. اما در مواردی که مجلس در مصوبات خود، یک شرکت یا مؤسسه دولتی را پیش‌بینی می‌کند، می‌تواند تدوین اساسنامه آن را به دولت واگذار نماید. این مطلب در اصل هشتادوپنجم قانون اساسی چنین آمده است: «سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمی‌‌تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیأتی واگذار کند، ولی در موارد ضروری می‌تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون‌های داخلی خود تفویض کند، در این صورت این قوانین در مدتی که مجلس تعیین می نماید به صورت آزمایشی اجرا می‌شود و تصویب نهایی آنها با مجلس خواهد بود. همچنین مجلس شورای اسلامی می تواند تصویب دائمی اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون‌های ذی‌ربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد. در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است. علاوه بر این، مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد.»
درخصوص مصوبات دولت در اصل فوق دو نکته قابل مشاهده است: اول این‌که مصوبات دولت نباید با اصول و احکام شرع و قانون اساسی مغایرت داشته باشد که تشخیص این امر به شورای محترم نگهبان واگذار شده است. دوم این‌که مصوبات دولت نباید با قوانین و مقررات عمومی کشور مخالفت داشته باشد که تشخیص این امر با ریاست محترم مجلس شورای اسلامی است.
در خصوص نظارت شرعی شورای نگهبان بر مقررات دولتی، این امر از طریق ارجاع مقررات خلاف شرع از سوی دیوان عدالت اداری به شورای نگهبان است. قانون اساسی قضات دادگاه‌ها را از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی مغایر با قوانین و مقررات اسلامی ممنوع نموده است: «قضات دادگاه‌ها مکلفند از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هر کس می‌تواند ابطال این‌گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند.»
آن‌چه از اصل فوق به دست می‌آید این است که مرجع ابطال مقررات دولتی مغایر با احکام اسلامی دیوان عدالت اداری است. دیوان عدالت اداری بر اساس اصل یکصدوهفتادوسوم قانون اساسی مرجع رسمی شکایات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق مردم است. بر اساس ماده 41 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 25/9/1385 «در صورتی که مصوبه به لحاظ مغایرت با موازین شرعی برای رسیدگی مطرح باشد، موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می‌شود، نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی، لازم‌الاتباع است.» به موجب ماده فوق، در اجرای اصل یکصدوهفتادم قانون اساسی دیوان عدالت اداری موظف است در صورتی که شکایتی مبنی بر مخالفت بعضی از تصویب‌نامه‌ها و یا آیین‌نامه‌های دولتی با مقررات اسلامی مطرح گردید، شکایت را به شورای نگهبان ارجاع داده و چنانچه شورای نگهبان براساس اصل چهارم قانون اساسی آن را خلاف شرع دانست، دیوان عدالت اداری براساس نظریه شورای نگهبان رأی به ابطال مصوبه خواهد داد.
در خصوص نظارت بر بعد قانونی مصوبات دولت، براساس اصل یکصدوسی‌وهشتم قانون اساسی «علاوه بر مواردی که هیأت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین می‌شود، هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آیین‌نامه و صدور بخش‌نامه را دارد، ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. دولت می‌تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون‌های مشتکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیون‌ها در محدوده قوانین پس از تأیید رئیس‌‌جمهور لازم‌الاجرا است. تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون‌های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیأت وزیران بفرستد.»
با توجه به اصل فوق و با توجه به صلاحیت دیوان عدالت اداری، اگر مصوبه‌ای به نظر شخصی بر خلاف قانون آمد، می‌تواند مورد را به دیوان عدالت اداری شکایت نماید و دیوان موظف به رسیدگی به شکایت وی است.
آن‌چه در این بین خلأ آن به شدت احساس می‌شود آن است که مرجع مشخصی برای نظارت پیشینی بر مصوبات قوه مجریه پیش از ابلاغ برای اجرا از نظر تطابق با موازین شرع و اصول قانون اساسی مشخص نشده است و تنها رییس مجلس شورای اسلامی در زمانی که مصوبه دولت برای اجرا ابلاغ شده است از آن مطلع می‌شود. از دیدگاه قانون اساسی، شورای نگهبان بر مصوبات مجلس شورای اسلامی و مصوباتی که به قوه مجریه از سوی مجلس واگذار شده نظارت دارد؛ اما در مورد تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های مصوب قوه مجریه این امر پیش‌بینی نشده است. (اگر چه در برخی از آراء هیأت عمومی و شعب دیوان عدالت اداری برخی مصوبات قوه مجریه به استناد مخالفت با اصول قانون اساسی ابطال گردیده است.)
حل این مشکل با تفسیر
موسع کلمه «قوانین» در اصل یکصدوسی‌وهشتم قانون اساسی امکان‌پذیر است که منظور از آن را قانون اعم از قانون اساسی و قوانین عادی بدانیم. لکن منطقی به نظر نمی‌رسد که قانون‌گذار عادی مرجع صالح برای اظهار نظر در مورد مطابقت مصوبات هیأت وزیران با اصول قانون اساسی باشد. به نظر می‌رسد که بهترین مقام صالح برای اظهار نظر در مورد مصوبات فوق نیز شورای نگهبان باشد. زمانی که شورای نگهبان صلاحیت اظهار نظر در خصوص مصوبات مجلس شورای اسلامی و مصوبات ارجاع شده مجلس به قوه مجریه را دارد، به طریق اولی صلاحیت رسیدگی به نظارت بر آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌ها را خواهد داشت. همچنین شورای نگهبان با توجه به گستره صلاحیت اصل چهارم قانون اساسی حق نظارت شرعی و قانونی بر مصوبات قوه مجریه را خواهد داشت.
به تناسب این دو نوع مسئولیت ـ بررسی انطباق مصوبات مجلس شورای اسلامی با موازین اسلام و قانون اساسی ـ اعضای شورای نگهبان به دو بخش تقسیم می‌شوند: شش نفر از اعضای آنها از میان فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز می‌باشند تا بتوانند عهده‌دار مسئولیت تشخیص مطابقت یا مخالفت مصوبات مجلس با احکام و موازین اسلام باشند. این اعضا از سوی مقام معظم رهبری به این مقام منصوب می‌شوند. شش نفر از اعضای شورای نگهبان از میان حقوق‌دانان مسلمان انتخاب می‌شوند که در رشته‌های مختلف حقوقی بتوانند مسئولیت پاسداری از قانون اساسی و تشخیص مطابقت یا مخالفت مصوبات مجلس شورای اسلامی با اصول قانون اساسی را بر عهده گیرند. فقها در زمینه مسائل حقوقی نیز اظهار نظر می‌نمایند ولیکن از منظر حقوقی مسئولیت انطباق مصوبات مجلس شورای اسلامی با شرع انور اسلام بر عهده فقهای شورای نگهبان است.
دوگانه بودن هدف و مسئولیت شورای نگهبان، دوگونه بودن ترکیب و اعضای آن را ایجاب نموده است و ترکیبی از فقها و حقوق‌دانان مسلمان می‌تواند مطمئن‌ترین شکل و منطقی‌ترین ترکیب اعضای این نهاد حساس باشد. رهبری نظام اسلامی در راستای کنترل درونی و حفظ خط مکتبی نظام ولایت خود را از طریق تعیین فقهای شورای نگهبان اعمال و از میان فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز شش نفر را انتخاب می‌نماید. فقهای شورای نگهبان به جز نظارت بر اسلامی بودن مصوبات مجلس شورای اسلامی بنا بر اصل چهارم باید بر کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، فرهنگی، نظامی، سیاسی و ... که از طریق مراجع صلاحیت‌دار به تصویب می‌رسد نظارت کنند تا در هیچ موردی از موازین اسلامی تخطی و عدول صورت نگیرد.
نویسنده: علی زمانیان جهرمی
منابع:
--------------------
1) بوشهری، محمدجعفر، مسائل حقوق اساسی، نشر دادگستر، تهران، 1376
2) جعفری لنگرودی، محمدجعفر، ترمینولوژی حقوق، کتابخانه گنج دانش، تهران، چاپ ششم، 1372
3) جمعی از نویسندگان، نظارت استصوابی، نشر افکار، تهران، 1378
4) جناتی، حسین، شورای نگهبان سند مشروعیت نظام، چاپخانه نمونه، چاپ اول، بهمن 1370
5) علینقی، امیر حسین، نظارت بر انتخابات و تشخیص صلاحیت داوطلبان، نشر نی، تهران، 1378
6) عمید زنجانی، عباسعلی، حقوق اساسی ایران، انتشارات دانشگاه تهران، تهران، چاپ اول، 1385
7) عمیدزنجانی، عباسعلی، فقه سیاسی، انتشارات امیرکبیر، جلد اول، تهران، چاپ سوم، 1377
8) قاضی، سید ابوالفضل، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، مؤسسه انتشارات و چاپ دانشگاه تهران، جلد اول، تهران، 1370
9) مدنی، سیدجلال¬الدین، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی جمهوری اسلامی ایران، چاپخانه علامه طباطبایی، تهران، چاپ سوم، 1374
10) هاشمی، سید محمد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، جلد اول (اصول و مبانی کلی نظام)، بنیاد حقوقی میزان، تهران، چاپ هشتم، پاییز 1387
11) هاشمی، سید محمد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، جلد دوم (حاکمیت و نهادهای سیاسی)، نشر میزان، تهران، چاپ هجدهم، زمستان 1386
12) هدایت نیا، فرج الله و کاویانی، محمدهادی، بررسی فقهی و حقوقی شورای نگهبان، مرکز نشر پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی (مؤسسه فرهنگی دانش و اندیشه معاصر)، تهران، چاپ اول، زمستان 1380
لینک کوتاه :
