نظرات استدلالی شورای نگهبان در بررسی لایحه امور گمرکی

{مطرح در جلسه 14/2/1390 شورای نگهبان}

1- مقدمه

لایحه «امور گمرکی» که بنا به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی به هیأت وزیران ارائه شده بود، در تاریخ 3/8/1388 در این هیأت به تصویب رسید و برای طی تشریفات قانونی و تصویب در مجلس شورای اسلامی به این نهاد ارسال شد. در مقدمه توجیهی این لایحه بیان شده بود: با عنایت به افزایش حجم تجارت جهانی و رشد فزاینده جهانگردی، استفاده از شیوه های مدرن کنترل های گمرکی از قبیل: اعمال مدیریت خطر، بازرسی های اتفاقی و کنترل اسنادی، بازرسی قبل از حمل و حسابرسی بعد از ترخیص و همچنین اطلاع رسانی قبل از ورود با به کارگیری روش های تبادل الکترونیک اطلاعات بیانیه (مانیفست)، اظهار کالا از راه دور و در نتیجه پرداخت وجوه در کوتاه ترین زمان ممکن اجتناب ناپذیر گردیده است. از طرف دیگر، توسعه تجارت الکترونیکی با اسناد کاغذی را ایجاب نموده است. همچنین بهره برداری از موهبت واقع شدن در مسیر اقتصادی عبور کالاها و فراهم کردن بسترهای لازم برای فعالیت های گمرکی بخش های خصوصی و تعاونی در راستای اجرای اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و توجه به استفاده گسترده از بارگنج (کانتینر) در حمل و نقل کالا و افزایش بارگنج (کانتینر) در کشور مستلزم کاهش تشریفات گمرکی، ایجاد تسهیلات و مقررات گمرکی ویژه است. لذا با توجه به اهمیت مطالبات یاد شده و نظر به الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون بین المللی سامانه (سیستم) هماهنگ شده توصیف و نشانه گذاری (کدگذاری) کالا و لحاظ این سامانه (سیستم) در تدوین جدول تعرفه گمرکی، این لایحه برای طی مراحل قانونی به مجلس شورای اسلامی تقدیم می شود.

این لایحه، در مجلس شورای اسلامی برای بررسی به صورت یک شوری در تاریخ 23/9/1388 به کمیسیون اقتصادی به عنوان کمیسیون اصلی ارجاع شد. کمیسیون مزبور پس از بررسی این لایحه در جلسات متعدد کارشناسی، در جلسه 3/11/1389 به صورت نهایی بر اساس اصل 85 قانون اساسی (قانون آزمایشی)، با اصلاحات و الحاقاتی به تصویب رساند و گزارش آن را به مجلس شورای اسلامی ارائه کرد. این کمیسیون، در مصوبه خود مدت اجرای آزمایشی این مصوبه را پنج سال پیشنهاد کرد. مجلس شورای اسلامی نیز در جلسه علنی مورخ 31/1/1390، با اجرای آزمایشی این مصوبه به مدت پنج سال موافقت کرد و آن را برای طی مراحل قانونی مقرر در اصل 94 قانون اساسی به شورای نگهبان ارسال کرد. این شورا پس از بررسی مصوبه در جلسه مورخ 18/2/1390 خود، تصویب این قانون را به صورت آزمایشی، به لحاظ عدم رعایت شرایط مندرج در اصل 85 نپذیرفت و با اعلام مغایرت مصوبه با اصل 85 قانون اساسی، آن را به مجلس برگشت داد. نظر شورای نگهبان در این خصوص، طی نامه شماره 42200/30/90 مورخ 18/2/1390 به مجلس شورای اسلامی اعلام شده است.


2- بحث و بررسی شورای نگهبان پیرامون لایحه امور گمرکی مصوب 31/1/1390 مجلس شورای اسلامی [1]

- نظرات استدلالی

2-1-1-1- دیدگاه مغایرت

الف) مصوبه ای که هم اینک از مجلس برای اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال شده، به استناد اصل 85 قانون اساسی، در کمیسیون داخلی مجلس (کمیسیون اقتصادی) بررسی و تصویب شده است. وفق اصل 85 قانون اساسی، تنها در موارد استثنایی که ضرورت اقتضا کند، مجلس شورای اسلامی می تواند اختیار وضع برخی از مقررات را به صورت آزمایشی به کمیسیون های داخلی خویش واگذار کند. بر این اساس، وجود ضرورت، برای واگذاری اختیار قانون گذاری به کمیسیون اقتصادی می باید احراز گردد، در حالی که به نظر می رسد درباره «امور گمرکی»، چنین ضرورتی وجود ندارد؛ زیرا در حال حاضر، امور گمرکی دارای قانون دائمی مصوب است که دارای آن چنان ایرادهای ماهوی و خلأهای کلّی قانونی نیست تا مجلس بخواهد با استناد به آن و تمسک به ضرورت، قانون دائمی در این زمینه را به قانون آزمایشی و موقت تبدیل کند و جریان عادی قانون گذاری را نادیده بگیرد. با این وصف، تصویب این قانون در کمیسیون اقتصادی، مغایر با اصل 85 قانون اساسی، مبنی بر قابل تفویض نبودن اختیار قانون گذاری مجلس به کمیسیون های داخلی در موارد غیرضروری است.

ب) هر چند تشخیص «ضرورت» مورد اشاره در اصل 85 برای واگذاری اختیار قانون گذاری مجلس به کمیسیون های داخلی، در درجه اول، مجلس شورای اسلامی است، لیکن شورای نگهبان نیز در حیطه مسئولیت خویش، می باید به تشخیص مزبور برسد و آن را تأیید کند؛ زیرا شورای نگهبان، مسئول بررسی عدم مغایرت مصوبات مجلس با قانون اساسی؛ از جمله عدم مغایرت مصوبات با اصل 85 است. در اصل 85 قانون اساسی نیز، بر قابل تفویض نبودن اختیار قانون گذاری مجلس تصریح شده و تنها در موارد ضروری، امکان تفویض آن به کمیسیون های داخلی داده شده است. لذا شورای نگهبان، در مواردی که طرح یا لایحه ای در کمیسیون-های داخلی مجلس به تصویب می رسد، لازم است جهت تأیید عدم مغایرت مصوبه با قانون اساسی، ضرورت قانون گذاری خارج از مسیر عادی و به صورت استثنایی را احراز کند.

2-1-2- نظر نهایی شورای نگهبان

نظر به اینکه طبق اصل 85 قانون اساسی، مجلس نمی‌تواند اختیار قانون گذاری را به شخص یا هیأتی واگذار کند، فقط در موارد ضروری می‌تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را به کمیسیون های داخلی خود تفویض نماید، با توجه به اینکه امور گمرکی دارای قانون دائمی است و امور این سازمان به طور طبیعی و عادی جریان دارد و خلأ قانونی به نحو کلی برای اداره سازمان مذکور که جبران آن ضروری باشد در این خصوص وجود ندارد و هیچ ضرورتی برای تصویب این مصوبه در کمیسیون به صورت آزمایشی بدون جری مراحل عادی قانونگذاری نیست، علاوه بر وجود ابهام و اشکال عدیده در این مصوبه با عنایت به مراتب مذکوره تصویب آن توسط کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی، مغایر اصل 85 قانون اساسی تشخیص داده شد.
به فرض اینکه قانون موجود در برخی موارد احتیاج به تغییر و اصلاح یا تکمیل داشته باشد، باید به این نحو و به همان مقدار اکتفاء شود.

پی نوشتها
-----------------
1 . لایحه مزبور بر اساس اصل 85 قانون اساسی، در جلسه مورخ 3/11/1389 به تصویب کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی رسید و در تاریخ 31/1/1390 مجلس با اجرای آزمایشی آن به مدت 5 سال موافقت کرد.


پیوست ها

1. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
2. متن لایحه امور گمرکی مصوب 31/1/1390 مجلس شورای اسلامی.
3. نظر مورخ 18/2/1390 شورای نگهبان در خصوص لایحه امور گمرکی مصوب 31/1/1390 مجلس شورای اسلامی.