شرح تفصیلی نظر شورای نگهبان درباره
طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور
شرح تفصیلی نظر شورای نگهبان درباره «طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور» اعلام شد.
1- مقدمه
نخستین اقدام در خصوص موضوع تدوین و تنقیح قوانین به سال 1343 باز می گردد که طی آن در مجلس سنا با الهام از اصل 46 قانون اساسی، دایره ای به نام «تدوین و تنقیح قوانین» شکل گرفت که بعدها با عنوان اداره فنی قوانین به کار خود ادامه داد. در سال 1350، قانونگذار تشکیل سازمان تنقیح و تدوین قوانین و مقررات کشور را تحت¬نظر نخست وزیری تصویب کرد و به آن شخصیت حقوقی مستقل داد. پس از پیروزی انقلاب اسلامی در تاریخ 26/4/1358 به استناد مصوبه شورای انقلاب، سازمان یاد شده به یکی از ادارات زیر مجموعه نخست وزیری تبدیل شد.
به گفته طراحان، قانون تشکیل سازمان تنقیح و تدوین قوانین و مقررات کشور(مصوب 29/12/1350) با تغییر قانون اساسی و ملغی شدن مجلس سنا در عمل کارایی خود را از دست داده و تشکیلات نهاد ریاست جمهوری و تلاش هایی که در آن صورت می گیرد بدون استفاده باقی مانده است واز سوی دیگر طرحی به نام تشکیل سازمان قوانین و مقررات کشور از سوی نمایندگان مجلس شورای اسلامی در سال 1383 ارائه شده بود که متعاقباً بنا به دلایلی در تاریخ 27/10/1383 مسترد شد.
لذا با این هدف که امروزه به دلیل وجود انبوهی از قوانین و تعدد و کثرت آن در زمینه موضوعات واحد، پیراستن قوانین و مقررات از مواد زائد و منسوخ و دسترسی به قوانین و مقررات عاری از تعارض با سایر قوانین و مقررات یک امر ضروری و لازم می باشد و به جهت آسیب-شناسی روند تدوین و تنقیح طرح ها و لوایح قبل از تصویب، نمایندگان مجلس شورای اسلامی در صدد تهیه طرحی تحت عنوان طرح تدوین و تنقیح قوانین برآمدند.
این طرح در جلسه علنی روز دوشنبه مورخ 10/12/1388 مجلس شورای اسلامی مطرح و با اصلاحاتی به تصویب نمایندگان رسید و در راستای اصل 94 قانون اساسی جهت اظهار نظر به شورای نگهبان ارسال گردید.
شورای نگهبان پس از بحث و بررسی طرح در جلسه مورخ19/12/1388 ، نظر خود را طی نامه شماره 37758/30/88 مورخ 26/12/88 مبنی بر ابهام و مغایرت بعضی از مواد این طرح با اصول قانون اساسی به مجلس شورای اسلامی جهت اصلاح اعلام نمود.
نمایندگان مجلس شورای اسلامی طرح مزبور را در مورخ 25/1/1389 با اعمال اصلاحاتی تصویب و مجدداً به شورای نگهبان ایفاد نمودند ، شورا جهت بررسی هر چه بیشتر و بهتر، بر اساس اصل 95 قانون اساسی تقاضای استمهال می نماید، و پس از بحث و بررسی هایی نظر خود را طی نامه شماره 38199/30/89 مورخ 15/2/1389 مبنی بر اعلام مغایرت به مجلس شورای اسلامی ارسال نمود. نهایتاً مجلس شورای اسلامی پس از رفع مغایرتهای اعلامی شورای نگهبان، در جلسه 25/3/1389 خود، طرح مذکور را برای سومین بار به شورا ارجاع نمود. اعضای شورای نگهبان تغییرات صورت گرفته را در جلسه مورخ 2/4/1389 مورد بحث و بررسی قراردادند و نظر نهایی خود را طی نامه شماره 38780/30/89 مورخ 3/4/1389 مبنی بر عدم مغایرت طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور با موازین شرع و قانون اساسی را به مجلس شورای اسلامی اعلام نمود.
2- بحث و بررسی شورای نگهبان پیرامون طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب 10/12/1388 مجلس شورای اسلامی (مرحله اول)
2-1- استدلال موافقین و مخالفین در خصوص کلیات طرح ارسالی
2-1-1- مخالفین
با توجه به اینکه اجرائی شدن این قانون مستلزم ایجاد تشکیلات جدید در مجلس می شود و این موضوع نیاز به اعتبار مالی دارد که در این طرح طریق پیش بینی این هزینه جدید معین نشده است و یا اشاره به اجرایی شدن این طرح در حدود اعتبارات مصوب مجلس شورای اسلامی نشده است فلذا مغایر اصل 75 قانون اساسی می باشد.
2-1-2- موافقین
با توجه به اینکه اکنون طبق مقررات جاری و آیین نامه داخلی مجلس معاونتهای نظارت و قوانین و همچنین تشکیلاتی موسوم به اداره کل تنقیح قوانین در مجلس وجود دارد لذا این طرح در محدوده ساختار فعلی موجود است و بدون ایجاد هزینه جدید قابل اجراء می باشد از این حیث مغایرتی با اصل 75 قانون اساسی ندارد.
2-2- ماده (1)
"ماده 1- به موجب این قانون تدوین و تنقیح قوانین کشور به عهده معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی که به اختصار معاونت نامیده می‌شود به شرح مندرج در این قانون میباشد.
تبصره- اعمال وظایف این معاونت‌نافی اختیارات نمایندگان مجلس شورای اسلامی نمی‌باشد."
2-2-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-2-1-1 مخالفین
الف _ مقصود و معنای تدوین مذکور در این ماده مشخص نبوده و مبهم است بطوریکه اگر مقصود از تدوین، تغییر در لوایح دولت و قوه قضائیه باشد چنین صلاحیتی برای این معاونت متصور نیست، از سوی دیگر با توجه به اینکه در تبصره این ماده اعمال وظایف این معاونت نافی اختیارات نمایندگان مجلس قلمداد نشده مشخص نیست، چرا این استثناء در مورد اختیارات دولت و قوه قضائیه لحاظ نشده است.
ب_ تنقیح مذکور در این ماده دارای ابهام بوده و مشخص نمی باشد که آیا مراد از آن قبل از تصویب قوانین و یا بعد از آن می باشد. در حالت اول به شرط اختیار نمایندگان مجلس نسبت به رد یا پذیرش، تنقیح بلامانع خواهد بود و لیکن در حالت دوم چنانچه این تنقیح بدون اخذ نظر نمایندگان صورت بگیرد حتی اگر به صورت تغییر شکلی و نگارشی در طرحها و لوایح باشد دارای اشکال است، زیرا این امر مغایر با صلاحیت خاص تقنینی نمایندگان مجلس است.
ج _ با توجه به تبصره این ماده که تدوین و تنقیح قوانین را نافی اختیارات نمایندگان مجلس نمی داند به نظر می رسد منظور از تنقیح و تدوین در این ماده معانی ظاهری آن که عبارت از تنظیم و مدون نمودن قوانین به صورت شکلی است، نمی باشد زیرا که اساساً تنقیح و تدوین در زمره اختیارات نمایندگان مجلس نیست، فلذا مفهوم تنقیح و تدوین در این ماده دارای ابهام است و یا دست کم این تبصره با ماده (1) در تعارض است.
د_ از آنجا که از یک سو وفق اصل (58)، اعمال قوه مقننه به عهده نمایندگان مجلس است و طبق اصل( 85)، وظایف نمایندگی قائم به فرد است و قابل واگذاری به غیر نیست و از سوی دیگر وظیفه تنقیح و تدوین مقرر در این قانون جزئی از اعمال قوه مقننه است، لذا واگذاری صلاحیت تنقیح و تدوین به معاونت تدوین و تنقیح مجلس، خلاف اصول (58) و (85) قانون اساسی است.
2-2-1-2- موافقین
الف_ مقصود از تدوین قوانین، تنظیم مجموعه قوانینی است که در اختیار مجریان قرار می گیرد که می بایست توسط معاونت قوانین مجلس اعتبار پیدا کند نه اینکه هر ارگان،سازمان یا مؤسسه ای اقدام به تنظیم مجموعه قوانین بنماید. بنابراین اقدام این معاونت کاری شکلی است نه ماهوی.
ب_ تدوین و تنقیح مذکور دارای ابهام نمی باشد.
به دلیل اینکه اولاً الفاظ حمل بر معانی عرفی می شوند و معنای عرفی و اصطلاحی تدوین و تنقیح در علم حقوق عبارت است از «پالایش قوانین از جهت عبارتی و ویرایشی»
ثانیاً با توجه به ماده (1) این طرح که ناظر بر نسخ قانون تشکیل سازمان تنقیح و تدوین قوانین مقررات کشور مصوب 1350 است، روشن است که منظور از تدوین و تنقیح همان معنای اصطلاحی است و به هیچ وجه به معنای قانونگذاری نیست.
النهایه این مسؤولیت در قانون مذکور به عهده دولت بوده است که در این طرح به عهده معاونت قوانین مجلس نهاده شده است.
ثالثاً شرح وظایف مندرج دربندهای مواد 3 و 4 این طرح همگی دال بر کمک کردن به تدوین قانون است نه قانونگذاری .
ج _ تدوین و تنقیح مقررات اساساً هیچ تداخلی با صلاحیت تقنین و نظارت نمایندگان مجلس ندارد. بر فرض تداخل هم، با تصریح موجود در تبصره این شائبه برطرف شده است.
2-2-3- نظر شورای نگهبان
" در تبصره ماده (1) عبارت «اعمال وظایف این معاونت نافی اختیارات نمایندگان مجلس شورای اسلامی نمی‌باشد»، از این جهت که مشخص نیست مقصود چه اختیاراتی است و نیز آیا منظور اختیارات تک‌تک نمایندگان است یا مجلس؟ ابهام دارد، پس از رفع ابهام اظهار نظر خواهد شد."
2-3- ماده (2)
ماده 2- کلیه دستگاههای حکومتی که مقررات وضع می‌کنند از قبیل هیأت دولت، شورای عالی انقلاب فرهنگی، هیأت عمومی دیوان عالی کشور، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری همچنین دستگاههایی که مقررات آنها لزوم اجراء دارد، موظفند تمام مصوبات خود را جهت اعمال این قانون به مجلس شورای اسلامی ارسال نمایند.
2-3-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-3-1-1- مخالفین:
الف - با توجه به اینکه اولاً صلاحیت نهادهای حقوقی عمومی طبق اصل توقیفی بودن وظایف منحصر به اموری است که در قانون اساسی به طور صریح برای آنها ذکر شده است و بر این اساس هر قوه ای تنها در حدود قانون اساسی نسبت به قوه و نهاد دیگر حق امر و نهی دارد. ثانیاً با توجه به اینکه این طرح به مجلس (معاونت تنقیح ) وظیفه ای فراتر از وظایف در نظر گرفته شده در قانون اساسی اعطاء کرده است و در ماده (2) سایر قوا و نهادها را نیز در راستای این وظیفه مکلف به همکاری کرده است لذا ماده (2) مغایر با اصول متعدد قانون اساسی ناظر به اصل تفکیک قوا می باشد.
ب- در مورد دستگاههای حکومتی که مجلس حق نظارت بر آنها را ندارد الزام به ارسال مصوبات آنها به مجلس شورای اسلامی مغایر با قانون اساسی است.
ج- اطلاق ماده (2) صرفاً در مورد دستگاههای معین شده در قانون که وظیفه تدوین و تنقیح مقررات مربوط به خود را دارند مانند مجلس خبرگان و مجمع تشخیص مصلحت نظام خلاف قانون اساسی است و در مورد سایر نهادهایی که تکلیف به تدوین مقررات مربوط به خود را ندارند ایرادی ندارد.
2-3-1-2- موافقین:
اولاً ماده (2) تنها ناظر به «مقررات» است و نه قانون؛ و دستگاههای مقررات گذار حکومتی را مورد خطاب قرار داده است.
ثانیاً طبق قانون اساسی تنها مجلس حق وضع قانون دارد و سایر دستگاهها (از جمله دیوان عدالت اداری، هیأت وزیران، دیوان عالی کشور) صرفاً مقررات گذارند که تنها در چهارچوب قوانین مصوب مجلس می تواند اقدام به وضع مقررات نماید.
در نتیجه مجلس می تواند دستگاههای مقررات گذار را الزام به ارسال مصوبا ت خود جهت تطبیق با قوانین کند.
2-3-2- نظر شورای نگهبان
"عموم ماده (2) از این جهت که شامل دستگاههائی می‌شود که مجلس بر امور آنها نظارت ندارد نظیر مجلس خبرگان، شورای عالی انقلاب فرهنگی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای نگهبان، هیأتهای عمومی دیوان عالی کشور، دیوان عدالت اداری و نیز سایر دستگاههائی که مطابق قانون اساسی و قوانین دیگر حق وضع مقررات دارند، مغایر اصول 57، 108، 109، 110، 112 و 138 قانون اساسی شناخته شد."
2-4- بند (1) ماده (3)
"ماده 3- وظایف معاونت در امور تنقیح به شرح زیر است:
1- تنقیح کلیه قوانین کشور و اعلام قوانین معتبر و حاکم از راههای زیر:
1-1- جمع‌‌آوری و تفکیک و طبقه‌‌بندی موضوعی قوانین کشور و تهیه و تنظیم فهرست‌های موضوعی؛ تاریخی و سایر موارد."
2-4-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-4-1-1- مخالفین:
در بند (1) ماده (3) اولاً این معاونت به عنوان مرجع تشخیص و تعیین اعتبار قوانین معرفی می گردد در حالیکه بر اساس اصل( 58 ) قانون اساسی صلاحیت مذکور از اعمال قوه مقننه و از طریق مجلس شورای اسلامی صورت می گیرد. بنابراین مغایر با اصل مذکور می باشد.
ثانیاً از این بند برداشت می شود انحصار جمع آوری و اعلام قوانین معتبر با این معاونت می باشد که مغایر با قانون اساسی است.
ثالثاً از ماده (3) نیز چنین برداشت می شود ؛ صرفاً قوانینی که توسط این معاونت گردآوری و اعلام می شود معتبر است و سایر قوانینی که خارج از مجموعه جمع آوری و اعلام شده باشد معتبر نیست. لذا بند (1) دارای این مفهوم مخالف است که «علاوه بر جمع آوری قوانین، وظیفه اعلام اعتبار - که نوعی تفسیر قانون – می باشد » را در حوزه اختیارات این معاونت قرار داده است و از این جهت دارای ابهام بوده و مغایر با اصل (73) قانون اساسی می باشد.
2-4-1-2- موافقین:
الف - بند (1) ماده (3) ناظر به اعتباردهی قوانین نیست بلکه صرفاً در مقام جمع آوری و اعلام قوانینی که به حسب موازین قانون اساسی اعتبار یافته اند می باشد.
ب- رسیدگی به تخلفات نهادهای مجری قوانین از جمله معاونت تنقیح نسبت به وظایف خویش به موجب قانون، قابل رسیدگی است . بنابراین احتمال تخلف و عدم اعلام قوانین از سوی معاونت مذکور دلیلی بر مغایرت این طرح با مفاد قانون اساسی نمی باشد.
2-4-2- نظر شورای نگهبان
"خلاف قانون اساسی و شرع شناخته نشد."
2-5- بند( 2-1 ) ماده ( 3)
"2-1- تشخیص‌تعارضات موجود در مقررات و اعلام آن به مرجع تصویب کننده جهت رفع تعارض."
2-5-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-5-1-1- مخالفین:
الف - این بند دو وظیفه و تکلیف را برای این معاونت تعیین نموده است:
1- تشخیص تعارضات
2- ارسال آن به مرجع تصویب کننده
از سوی دیگر وظیفه رفع تعارض را هم برای مرجع تصویب کننده مشخص می نماید. لذا به نظر می رسد منظور از این بند الزام مرجع تصویب¬کننده به رفع تعارض است.
ب- وظیفه محول شده به معاونت تنقیح در بند مذکور از این جهت که مشخص نیست مراجع تصویب کننده الزام به رفع تعارض و تأمین نظر معاونت تنقیح را دارند یا خیر ؟ ابهام دارد.
2-5-1-2- موافقین:
منظور از بند فوق الذکر که وظیفه تشخیص تعارضات موجود در قوانین و ارسال آن به مرجع تصویب کننده را بعهده این معاونت قرار داده است، آن نیست که این معاونت مرجع مذکور را ملزم به رفع تعارض نماید بلکه تصمیم گیری در مورد تعارضات و انجام اقدام مقتضی،همچنان بر عهده مرجع تصویب کننده خواهد بود.
2-5-2- نظر شورای نگهبان
"عبارت «جهت رفع تعارض» در جزء (2-1) ماده (3) عبارت از این جهت که مشخص نیست مراجع تصویب کننده الزام به رفع آن دارند یا خیر؟ ابهام دارد، پس از رفع ابهام اظهار نظر خواهد شد."
2-6- بند( 5-1 )ماده( 3)
"5-1- تعیین موارد نسخ صریح و اعمال آنها در مجموعه‌های تنقیح شده و ارسال به روزنامه رسمی جهت انتشار."
2-6-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-6-1-1- مخالفین:
الف- قانونگذار با آوردن واژه «تعیین» در این بند، قدرت تشخیص و تعیین" نسخ" را در اختیار این معاونت قرار داده است که این امر با توجه به مفاد بند مذکور مستلزم تبعیت کلیه نهادها از تشخیص معاونت مزبور نیز می باشد واین در حالی است که تشخیص موارد نسخ به ویژه نسخ صریح نوعی، بر عهده نهاد قانونگذار(مجلس شورای اسلامی) است، بنابراین مفاد این بند مغایر با موازین قانون اساسی می باشد.
ب- از آنجائیکه تعیین موارد نسخ قوانین نوعی قانونگذاری می باشد که طبق اصل 58 قانون اساسی تنها در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است بنابراین واگذاری اختیار نسخ به معاونت تنقیح مغایر اصل مزبور می باشد.
2-6-1-2- موافقین:
مطابق بند مذکور وظیفه این معاونت فقط تشخیص ابتدایی موارد نسخ جهت تنقیح قوانین می باشد و در مقام اعمال نسخ، تصویب، اعتبار و یا تأیید قوانین نیست.
2-6-2- نظر شورای نگهبان
"اطلاق عبارت «تعیین موارد نسخ صریح و اعمال آنها در...» توسط معاونت مزبور و لازم الاتباع بودن این امر برای مجریان و قضات، مذکور در جزء (5-1) ماده (3)، مغایر اصول 58، 73، 85، 138 و 167 قانون اساسی شناخته شد."
2-7- بند ( 6-1) ماده ( 3)
"6-1- اعلام قوانین و مقررات مغایر با سیاستهای کلی نظام که توسط رهبری ابلاغ شده یا می‌شود به مجمع تشخیص مصلحت نظام و هیأت رئیسه مجلس جهت پیگیری و اصلاح."
2-7-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-7-1-1- مخالفین:
الف - از آنجائیکه نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام مطابق بند 2 اصل (110) قانون اساسی با مقام رهبری است و این وظیفه نیز از سوی ایشان به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض شده است بنابراین تشخیص قوانین و مقررات مغایر با این سیاستها که در بند( 6-1 ) بر عهده این معاونت قرار داده شده است مغایر با اصل مزبور می باشد. و از این جهت که این امر مستلزم دخالت در حوزه وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام می باشد مغایر با اصل (112) است.
ب- مجمع تشخیص مصلحت نظام از جمله نهادهایی است که مقرراتش را خود وضع می کند بنابراین اگر به مجلس (معاونت تنقیح) اختیار داده شود وارد حوزه اختیارات مجمع بشود و یا پیگیری و اصلاح امری را از وی درخواست کند خلاف اصل (112) قانون اساسی است.
2-7-1-2- موافقین:
با توجه به عبارت «جهت پیگیری و اصلاح » در انتهای بند 6-1 به نظر می رسد اعلام قوانین و مقررات مغایر با سیاستهای کلی نظام به مجمع تشخیص مصلحت نظام دخالت در وظایف مجمع نبوده است و صرفاً نظری اعلامی جهت پیگیری و بررسی در مجمع می باشد.
2-7-2- نظر شورای نگهبان
"در جزء (6-1) ماده (3)، «اعلام مغایرت قوانین و مقررات با سیاستهای کلی نظام ... به مجمع تشخیص مصلحت نظام»، مغایر اصول 110 و 112 قانون اساسی شناخته شد."
2-8- تبصره بند( 1 )ماده( 3 )
"تبصره- کلیه دستگاههای حکومتی و عمومی موظفند ظرف شش‌ماه پس از لازم‌الاجراء شدن این قانون تمام قوانین و مقررات مخصوص به خود را به طور جداگانه با رعایت مفاد این قانون تنقیح و به معاونت ارسال نمایند و در مورد مصوبات آتی نیز تداوم بخشند. این معاونت می‌تواند حین بررسی از کارشناسان دستگاه مزبور دعوت به عمل آورد."
2-8-1- استدلال مخالفین
عموم تبصره فوق مبنی بر الزام کلیه دستگاههای حکومتی و عمومی به رعایت مفاد تبصره (تنقیح قوانین مربوط به خود و ارسال به این معاونت) شامل نهادهایی نیز می شود که مجلس بر امور آنها نظارت ندارد (نظیر مجلس خبرگان، شورای نگهبان، شورای عالی انقلاب فرهنگی و ...) که این امر مغایر با اصل استقلال قوا (اصل57 قانون اساسی) و سایر اصول مربوط به وظایف دیگر قوا است که تحت نظارت مجلس قرار ندارند (مانند اصول 110، 108، 112 و 156قانون اساسی).
2-8-2- نظر شورای نگهبان
"تبصره ذیل جزء (7-1) ماده (3) همان اشکال ماده (2) را دارد و مغایر اصول 57، 108، 110 و 156 قانون اساسی شناخته شد."
2-9- بند ( 3) ماده (3)
"3- تدوین شیوه نامه نگارش طرحها و لوایح بر اساس چهارچوبهای علمی و تعریف لغات تخصصی مورد استفاده در موضوعات مختلف و انتشار آن جهت طی مراحل قانونی در دستگاههای حکومتی."
2-9-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-9-1-1- مخالفین:
الف - تدوین شیوه نامه نگارش طرح ها و لوایح توسط معاونت تنقیح و الزام به رعایت آن از دو جهت با قانون اساسی مغایرت دارد:
اول آنکه مطابق با اصل 65 قانون اساسی شیوه نگارش «طرح ها» باید در آیین نامه داخلی مجلس به تصویب دو سوم نمایندگان حاضر برسد.
دوم آنکه تعیین شیوه ارایه «لوایح» قانونی به دلیل تقیید و تضییق صلاحیت هیات وزیران در تصویب لوایح مغایر با اصل 74 قانون اساسی می باشد.
ب- با توجه به اینکه تعریف لغات تخصصی در ذیل مفهوم کلی شرح و تفسیر قوانین عادی می گنجد، و این امر نیز نوعی تقنین است، واگذاری این اختیار به معاونت مزبور در تغایر با صلاحیت مجلس شورای اسلامی در تفسیر قوانین عادی مذکور در اصل 73 قانون اساسی می باشد.
ج- انتشار شیوه¬نامه و تعریف لغات تخصصی توسط معاونت تنقیح قوانین و سپس طی مراحل قانونی به معنای الزام آور بودن آن برای دستگاههای حکومتی و به منزله قانونگذاری می باشد که مغایر با اصل (58) قانون اساسی است.
د- بر اساس اطلاق اصل74 قانون اساسی هر آنچه که به امضاء15 نفر از نمایندگان برسد،واجد عنوان طرح می شود،و افزودن هر قید و شرطی به این صلاحیت مطلق (همچون تدوین شیوه نامه نگارش طرحها ) مغایر با اصل پیش¬گفته می باشد.
2-9-1-2- موافقین:
منظور از شیوه نامه، تهیه راهنمایی جهت تدوین طرح ها و لوایح، منظور از تعریف لغت تخصصی، ارائه لغات تخصصی می باشد که جهت طی مراحل قانونی در دستگاههای مختلف ارائه می شود و قبل از طی مراحل قانونی مندرج در اصول 65 و 74 قانون اساسی الزام آور نیست.
2-9-2- نظر شورای نگهبان
"در بند (3) ماده (3) «شیوه نگارش طرحها و لوایح ... و تعریف لغات تخصصی » ... «جهت طی مراحل قانونی»، که شامل تغییر در مراد مقنن نیز می‌شود، مغایر اصول 58، 65 و 74 قانون اساسی شناخته شد."
2-10- بند ( 5 ) ماده (3)
"5- ویراستاری مصوبات‌مجلس وکمیسیونها برابر آئین‌نامه داخلی مجلس."
2-10-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-10-1-1- مخالفین:
ویراستاری مصوبات مجلس و کمیسیونها، توسط معاونت تنقیح قوانین به منزله تصرف در قوانین و نوعی قانونگذاری می باشد که این امر از اختیارات مجلس شورای اسلامی می باشد و مغایر با اصل 85 قانون اساسی است.
2-10-1-2 - موافقین:
بر اساس بند مذکور ویراستاری مصوبات مجلس و کمیسیونها منوط به رعایت آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی شده است که طبق ماده (62) آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی حق ایجاد تشکیلات جهت نگارش و ویرایش طرحهاو لوایح برای هیات رییسه مجلس به رسمیت شناخته شده است.
2-10-2- نظر شورای نگهبان
"اطلاق ویراستاری در بند (5) ماده (3) که شامل تقنین نیز می‌شود، مغایر اصل 85 قانون اساسی شناخته شد".
2-11- بند( 6 )ماده( 3)
"6- اطلاع رسانی و آموزش عمومی قوانین."
2-11-1- استدلال مخالفین
اطلاع رسانی و آموزش عمومی، از امور اجرایی میباشد که از شئون قوه مجریه است. ورود معاونت مجلس در این امر، دخالت در امور اجرایی و خلاف اصل استقلال قواست و لذا مخالف اصول 57، 58 و 60 قانون اساسی می¬باشد.
2-11-2- نظر شورای نگهبان
"آموزش عمومی در بند (6) ماده (3)، مغایر اصول 57، 58 و 60 قانون اساسی شناخته شد."
2-12- بند(7 )ماده( 3)
"7- کد گذاری قوانین و اصلاح فصول ومواد قوانین منطبق بر آن."
2-12-1- استدلال مخالفین
الف - از آنجاکه عناوین فصول در قوانین، معیاری اساسی برای تفسیر مواد قانونی می باشد لذا تغییر درآن، موثر در تفسیر و تغییر مفهوم مواد دارد که خود نوعی تقنین می باشد و مغایر با اصل 85 قانون اساسی است.
ب- عبارت " اصلاح مواد قوانین"، از این لحاظ که مشخص نیست منظور از آن، صرفاٌ مرتب کردن شماره مواد در صورت حذف برخی از مواد است یا ناظر بر اصلاح محتوای مواد نیز می باشد، ابهام دارد.
2-12-2- نظر شورای نگهبان
"اطلاق اصلاح فصول و مواد قوانین در بند (7) ماده (3) که شامل تقنین نیز می‌شود، مغایر اصل 85 قانون اساسی شناخته شد."
2-13- ماده (4)
"ماده 4- نمایندگان مجلس‌‌شورای‌‌اسلامی، دولت و شورای عالی استانها قبل از تقدیم طرح یا لایحه به مجلس درخصوص امور زیر از معاونت استعلام می‌نمایند:
1- وجود قوانین متعارض یا مرتبط با طرح و لایحه پیشنهادی.
2- انطباق طرح و لایحه پیشنهادی از نظر شیوه نگارش تخصصی قوانین.
3- لزوم یا عدم لزوم قانونگذاری در موضوع یاد شده.
4- انطباق طرح ولایحه با آئین‌نامه داخلی مجلس؛ قانون برنامه؛ سند چشم انداز؛ سیاستهای کلی نظام واسناد بالا دستی."
2-13-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-13-1-1- مخالفین:
الف - از آنجا که مفاد ماده (4) متضمن ایجاد یک مرحله جدید در مسیر قانون¬گذاری برای پیشنهاد طرح از سوی نمایندگان یا شورای عالی استانها و ارائه لایحه از سوی دولت می باشد که در قانون اساسی پیش بینی نشده است مغایر اختیارات مطلق ارائه دهندگان طرح یا لایحه مندرج در اصل 74 و 102 قانون اساسی است .
ب- صدر ماده (4) «اخبار در مقام انشاء» می¬باشد لذا منظور از جمله خبریه «نمایندگان مجلس شورای اسلامی، دولت و شورای عالی استانها … استعلام می نمایند » آن است که نمایندگان مجلس، دولت و شورای عالی استانها موظف به استعلام از معاونت مزبور قبل از ارائه طرح یا لایحه هستند در حالی که در قانون اساسی چنین محدودیت و تضییقی برای نهادهای مزبور در ارائه طرح یا لایحه پیش بینی نشده است.
2-13-1-2- موافقین:
از آنجا که منظور از استعلام دولت، مجلس شورای اسلامی عالی استانها از معاونت تنقیح استخبار و اخذ اطلاعات لازم به جهت کمک به راهنمایی در ارائه طرحها و لوایح و جلوگیری از تکرار و موازی کاری در تصویب قوانین است و به عبارتی این امر به معنای الزام و اجبار نهادهای مذکور به استعلام از معاونت و سلب یا تحدید در ارائه طرح یا لایحه به مجلس نمی باشد همانند ذکر مقدمه توجیهی در طرحها و لوایح در صدد تکمیل روند صحیح قانونگذاری است و لذا مغایرتی با اصول قانون اساسی ندارد.
2-13-2- نظر شورای نگهبان
"ماده (4) مغایر اصول 74 و 102 قانون اساسی شناخته شد."
2-14- تبصره (2) ماده( 4 )
"تبصره 1- چنانچه نظر معاونت در طرحها ولوایح لحاظ نشود پاسخ استعلامات فوق به همراه طرح یا لایحه پیشنهادی تقدیم مجلس خواهد شد تا نمایندگان در جریان آن واقع شوند.
تبصره 2- چنانچه در مورد موضوعات فوق استعلام نشده باشد هیأت‌رئیسه موظف است در موارد عادی قبل از اعلام وصول طرح یا لایحه و در موارد فوریتی بعد از تصویب فوریت از معاونت استعلام نماید."
2-14-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-14-1-1- مخالفین:
الف - با توجه به اینکه وفق اصل 65 و 66، امور مربوط به مذاکرات و انتظامات مجلس شورای اسلامی در آئین نامه داخلی مجلس و با دو سوم آراء نمایندگان به تصویب می رسد لذا این تبصره که ناظر بر دخالت در آئین نامه داخلس مجلس در خصوص نحوه عملکرد و وظایف هیأت رئیسه در اعلام وصول طرحها و لوایح می باشد می بایست با نصاب مزبور، مورد تصویب نمایندگان قرار می گرفته است که این نصاب در مصوبه مذکور رعایت نشده است.
ب- این تبصره اشعار می دارد در مواردی که طرحها و لوایح بدون استعلام از معاونت تنقیح به مجلس ارائه شده است هیأت رئیسه می بایست قبل از اعلام وصول طرح یا لایحه مزبور از معاونت استعلام نماید و این به معنای استنکاف هیأت رئیسه مجلس شورای اسلامی از اعلام وصول طرحها و لوایحی است که طبق تشریفات مقرر در اصل 74 قانون اساسی به مجلس ارائه شده است.
2-14-1-2- موافقین:
الف - مفاد ماده 4 خصوصاً با توجه به تبصره های آن ارائه یک لایحه و طرح را مشروط به استعلام نمی کند بلکه صرفاً استعلام را به صورت یک تکلیف و وظیفه بیان نموده که در جهت کارشناسی و راهنمایی برای تصویب قوانین منقح و بدون ایراد است و استنکاف از تکلیف مذکور مانعی برای پذیرش طرح ها و لوایح نمی باشد.
ب- مطابق قانون اساسی تقدیم لایحه و طرح از سوی دولت، مجلس و شورای عالی استانها یک حق است، که الزام به رعایت موارد شکلی {مفاد ماده 4} همانند الزامات مندرج در ماده 134 آئین نامه داخلی مجلس در جهت ضابطه مند کردن این حق جهت اجراء و اعمال هر چه مفیدتر آن است نه نادیده گرفتن آن.
ج- جمله خبری زمانی می تواند در مقام انشاء باشد که قرائنی مخالف آن وجود نداشته باشد . در اینجا تبصره های 1 و 2 ماده 4 قرینه ای بر انشائی نبودن جمله خبریه صدر ماده می باشد.
2-14-2- نظر شورای نگهبان
"تبصره‌های (1) و (2) ماده (4) مغایر اصول 65 و 74 قانون اساسی شناخته شد."
2-15- ماده (5)
"ماده 5- معاونت موظف است حداکثر یک‌سال پس از اجرائی شدن هر قانون گزارشی از نحوه اجراء و موارد ابهام، اجمال، تعارض، نقص و هرگونه ایراد اجرائی آن‌را به رئیس مجلس؛ دولت، شورای عالی تنقیح و کمیسیونهای ذی‌ربط مجلس تقدیم و پیشنهاد اصلاحی لازم برای رفع نقایص یاد شده جهت اقدامات قانونی ارائه نماید."
2-15-1- استدلال مخالفین
این ماده از آن جهت که صلاحیت تهیه گزارش، نظارت و ورود به مسائل اجرائی را به معاونت مزبور اعطاء کرده است، در تغایر با اصل تفکیک قوا و اصول متعدد قانون اساسی است.
2-15-2- نظر شورای نگهبان
"خلاف قانون اساسی و شرع شناخته نشد."
2-16- ماده (8)
"ماده 8- به‌منظور انجام هماهنگی‌های لازم بین قوای سه‌گانه شورای‌عالی تنقیح قوانین مرکب از اشخاص زیر تشکیل می‌گردد:
الف- رئیس مجلس شورای اسلامی به‌عنوان رئیس.
ب- معاون حقوقی رئیس جمهور.
ج- یکی از معاونان رئیس قوه قضائیه.
د- دو نفر از حقوقدانان شورای نگهبان به معرفی آن شورا.
ه- معاونان قوانین ونظارت مجلس.
دبیرخانه شورا بر عهده معاونت میباشد."
2-16-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-16-1-1- مخالفین:
الف - با توجه به اینکه قوای سه گانه مستقل از یکدیگرند و از سوی دیگر، هیچ یک از اعضای قوای سه¬گانه صلاحیت الزام و مداخله در امور قوه دیگر را ندارند، لذا الزام به حضور افراد در این شورا و نیز الزام آور بودن تصمیمات آن، مغایر با اصول متعدد قانون اساسی از جمله اصل 57 است.
ب- با توجه به اینکه طبق اصل 124، تعیین صلاحیت¬ها و اختیارات معاونان رئیس جمهور به وی سپرده شده است، الزام معاون حقوقی رئیس جمهور به شرکت در شورای عالی تنقیح، در تغایر با اصل 124 قانون اساسی است.
ج- از آنجا که بند «ب» این ماده به طور ضمنی رئیس جمهور را ملزم به داشتن معاون حقوقی کرده است، در تغایر با اصل 124 قانون اساسی مبنی بر اختیار رئیس جمهور در تعیین معاونانی برای انجام وظایف قانونی است.
د- الزام دو نفر از حقوقدانان شورای نگهبان به شرکت در جلسات شورای عالی تنقیح، در تغایر با اطلاق اصول 91 تا 98 مبنی بر احصای وظایف اعضای شورای نگهبان است.
هـ - از آنجا که بر اساس بند 7 اصل 110 قانون اساسی تنظیم روابط قوای سه¬گانه از جمله صلاحیت¬های انحصاری رهبری شناخته شده است، واگذاری حق ایجاد هماهنگی میان قوای سه گانه به شورای مزبور، مغایر با اصل 110 قانون اساسی است.
و- با توجه به گستردگی مصادیق و راهکارهای ایجاد هماهنگی میان قوای سه¬گانه و اشتمال آن به مداخله در امور سایر قوا، صدر این ماده واجد ابهام است.
ز- با توجه به اصل 57 کلیه امور حاکمیتی کشور قابل تفکیک به سه حوزه تقنینی، اجرایی و قضایی است و تکلیف هر یک از این حوزه ها در قانون اساسی مشخص گردیده است. فلذا واگذاری امر تنقیح قوانین به قوای سه گانه مغایر با صلاحیت اختصاصی قوای سه گانه و اصل 57 قانون اساسی است.
2-16-1-2- موافقین:
- از آنجا که تنقیح قوانین در نهایت بر کلیه دستگاهها و قوای سه گانه تأثیر خواهد گذاشت، تشکیل شورای عالی تنقیح با صلاحیت مشورتی و غیر الزام آور، فاقد هر گونه ایراد حقوقی است.
2-16-2- نظر شورای نگهبان
"در ماده (8) «انجام هماهنگی‌های لازم بین قوای سه‌گانه توسط شورای عالی تنقیح قوانین»، مغایر اصول متعدد از جمله اصل 57 قانون اساسی شناخته شد."
2-17- ماده (10)
"ماده 10- قانون تشکیل سازمان تنقیح و تدوین قوانین و مقررات کشور مصوب 29/12/1350 و اصلاحات بعدی و آئین‌نامه‌های آن نسخ می‌گردد."
2-17-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-17-1-1- مخالفین:
- با توجه به اینکه ابطال آئین¬نامه¬های دولتی طبق اصل 170 در صلاحیت دیوان عدالت اداری است، ذیل ماده 10 مبنی بر نسخ آئین نامه اجرایی قانون سابق مغایر با قانون اساسی است.
2-17-1-2- موافقین:
موافقی وجود نداشت.
2-17-2- نظر شورای نگهبان
"خلاف قانون اساسی و شرع شناخته نشد."
2-18- ماده (11)
"ماده 11- آئین‌نامه‌های اجرائی این قانون درمواردی که نیاز باشد به تصویب کمیسیون تدوین آئین نامه داخلی مجلس می‌رسد."
2-18-1- استدلال مخالفین
با توجه به اینکه طبق اصل 85 قانون اساسی، صرفاً صلاحیت وضع «قوانین آزمایشی» به کمیسیون های داخلی سپرده شده است و از سوی دیگر بر اساس اصل 138 اختیار وضع آئین نامه اجرایی قوانین بر عهده هیئت وزیران نهاده شده است، فلذا واگذاری صلاحیت وضع آئین نامه به کمیسیون آئین نامه داخلی مجلس مغایر اصول 85 و 138 قانون اساسی می باشد.
2-18-2- نظر شورای نگهبان
"ماده (11) مغایر اصل 85 قانون اساسی شناخته شد."
3- بحث و بررسی شورای نگهبان پیرامون اصلاح¬ طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب 25/1/1389 مجلس شورای اسلامی (مرحله دوم)
3-1- تبصره ماده 1 :
این تبصره در طرح اولیه به این صورت بود:
"تبصره- اعمال وظایف این معاونت نافی اختیارات نمایندگان مجلس شورای اسلامی نمی‌باشد."
که به شرح ذیل اصلاح شد:
"تبصره- اعمال وظایف این معاونت شامل حیطه اختیارات تقنینی نمایندگان مجلس شورای اسلامی نمی‌باشد."
3-1-1- استدلال موافقین و مخالفین
3-1-1-1- مخالفین:
- عبارت اصلاحی مجلس، همچنان واجد ایراد است ؛ زیرا بیان کرده «اعمال وظایف این معاونت شامل حیطه اختیارات تقنینی نمایندگان مجلس شورای اسلامی نمی باشد» در حالی که وفق قانون اساسی «اصل85» نماینده، به خودی خود، اختیار تقنین ندارد . بلکه کلیت نمایندگان در قالب «مجلس شورای اسلامی است » که اختیار تقنینی دارند.
3-1-1-2- موافقین:
- با توجه به اینکه نمایده مجلس نیز با داشتن اختیارات ارائه «طرح قانونی» اختیار تقنینی دارد. لذا ابهام قبلی شورا مرتفع و ایراد جدیدی نیز به مصوبه وارد نیست.
3-1-2- نظر شورای نگهبان
"اشکالات تبصره برطرف شده و خلاف قانون اساسی و شرع شناخته نشد."
3-2- ماده (2) :
تبصره ذیل به ماده (2) الحاق گردید:
"تبصره- مجلس‌خبرگان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای‌عالی امنیت‌ملی و شورای نگهبان از شمول این ماده مستثنی می‌باشند."
3-2-1- استدلال موافقین و مخالفین
3-2-1-1- مخالفین:
- علی رغم اصلاح بعمل آمده در مصوبه مجلس، اشکال اصل 138 مرتفع نشده است ؛ زیرا الزام مندرج در ماده 2، صلاحیت در نظر گرفته شده برای دولت مبنی بر اختیار وضع آئین نامه ؛ مندرج در اصل 138 را محدود و خدشه دار می کند.
3-2-1-1- موافقین:
موافقی وجود نداشت.
3-2-2- نظر شورای نگهبان
"اشکالات تبصره پیشین شورای نگهبان برطرف شده و خلاف قانون اساسی و شرع شناخته نشد."
3-3- بند (2- 1) ماده 3
این بند در طرح اولیه به این صورت بود:
"2-1- تشخیص‌تعارضات موجود در مقررات و اعلام آن به مرجع تصویب کننده جهت رفع تعارض."
که به شرح ذیل در جلسه 25/1/1389 مجلس شورای اسلامی اصلاح شد:
"2-1- تشخیص‌تعارضات موجود در مقررات و اعلام آن به مرجع تصویب کننده جهت اقدام قانونی."
3-3-1- استدلال موافقین و مخالفین
3-3-1-1- مخالفین:
الف - علی رغم اصلاح به عمل آمده مجلس، اولاً ظاهر عبارت قانونگذاردر این بند، ناظر بر« مسلم دانستن تشخیص تعارض در مقررات» برای معاونت تنقیح و حجیت تامه قائل شدن برای این تشخیص است که با توجه به بدون منشاء بودن این معاونت و وظایف محول شده به آن در قانون اساسی،خلاف اصول متعدد قانون اساسی است.
ثانیاً ذکر عبارت «جهت اقدام قانونی» ظهور در ایجاد تکلیف برای مراجع تصویب کننده مقررات و ترتیب اثردادن به تشخیص تعارض معاونت تنقیح دارد که ایجاد چنین تکلیفی از سوی معاونت تنقیح برای مراجع تصویب کننده مقررات (اعم از دولت و محاکم دادگستری)، خلاف موازین حقوقی و قانون اساسی است.
ب- اصلاح بعمل آمده توسط مجلس ابهام و اشکال دیگری به وجود آورده و آن اینکه، با عدم وجود قانونی در این زمینه، مشخص نیست منظور از عبارت « اقدام قانونی»، عمل بر طبق کدام قانون مد نظر است . بر این اساس با فقدان قانون، چنین مصوبه ای، معنی پیدا نمی کند.
ج- اصلاح به عمل آمده توسط مجلس، رافع ابهام قبلی شورا نیست؛ زیرا همچنان هم مشخص نیست که آیا منظور از «اقدام قانونی» آن است که مراجع تصویب کننده مقررات ملزم به قبول تعارض و رفع آن هستند یا اینکه منظور آن است که طبق تشخیص خودشان مبنی بر وجود یا عدم وجود تعارض،می توانند عمل نمایند.
3-3-1-2- موافقین:
الف - اولاً با توجه به اصلاح به عمل آمده در بند مزبور، با تغییر عبارت سابق « جهت رفع تعارض» به عبارت «جهت اقدام قانونی»، ابهام سابق ناظر بر احتمال برداشت « الزام» مراجع تصویب کننده مقررات به ترتیب اثر دادن به تشخیص معاونت تنقیح منتقی گردیده و بیان می دارد که در این مواقع، مراجع تصویب کننده مقررات می بایست هر آنچه که طبق قانون بر عهده آنهاست را انجام دهند.
ثانیاً مقرره مزبور، حتی تشخیص نهایی وجود تعارض یا عدم تعارض بین مقررات را نیز بر عهده مراجع تصویب کننده مقررات گذشته است. بر این اساس تشخیص اولیه معاونت تنقیح مبنی بر تعارض مقررات نیز، الزام و حجیتی برای مراجع تصویب کننده مقررات ایجاد نمیکند.
ب- اساساً اشکال شورا در اظهار نظر سابق، مربوط به اعطای صلاحیت تشخیص تعارض به معاونت تنقیح نبوده است؛ بلکه ایراد مربوط به ابهام در الزام آور بودن یا نبودن تشخیص معاونت تنقیح برای مراجع تصویب کننده مقررات بوده که با اصلاح مجلس، این ایراد اخیر رفع شده است. لذا ایراد اول، اساساً محل بحث نیست و طبق آئین نامه داخلی شورا، نمی توان در خصوص آن اظهار نظر کرد.
ج- مستنبط از عبارت «جهت اقدام قانونی» آن است که هر آنچه قانون گفته عمل کن . بنابراین از آنجا که الزام داشتن به انجام عملی، قانون می خواهد، وقتی قانونی در زمینه این الزام وجود ندارد یعنی در این موارد برای مراجع تصویب کننده مقررات الزامی برای ترتیب اثر دادن به تشخیص معاونت تنقیح در ثبوت تعارض، وجود ندارد.
3-3-2- نظر شورای نگهبان
"با اصلاحات صورت گرفته اشکالات پیشین شورای نگهبان برطرف شده واین بند خلاف قانون اساسی و شرع شناخته نشد."
4- بحث و بررسی شورای نگهبان پیرامون اصلاح¬ طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب 25/3/1389 مجلس شورای اسلامی (مرحله سوم)
4-1- بند (5) ماده (3)
این بند در اصلاحیه 25/1/1389 به صورت ذیل به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده بود:
"5- ویراستاری مصوبات‌مجلس وکمیسیونها بدون تغییر در مراد مقنن برابر آئین‌نامه داخلی مجلس."
که در جلسه مورخ 25/3/1389 آن مجلس به شرح ذیل اصلاح گردید:
"5- ویراستاری مصوبات‌مجلس وکمیسیونها قبل از تصویب نهایی بدون تغییر در مراد مقنن برابر آئین‌نامه داخلی مجلس."
- نظر شورای نگهبان
"با اصلاح صورت گرفته، ایراد سابق شورای نگهبان، مرتفع شده است. "
4-2- بند (7) ماده (3)
در اصلاحیه مورخ 25/1/1389 این بند به صورت ذیل به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده بود:
" 7- شناسه‌گذاری (کدگذاری) قوانین و اصلاح فصول و شماره‌مواد آن بدون تغییر در مراد مقنن بعد از اقدامات تنقیحی."
که به این صورت ذیل اصلاح شد:
"7- شناسه‌گذاری (کدگذاری) قوانین و اصلاح فصول و شماره‌مواد آن بدون تغییر در متن آن بعد از اقدامات تنقیحی."
4-2-1- استدلال موافقین و مخالفین
4-2-1-1- مخالفین:
مشخص نیست مراد از «اقدامات تنقیحی» در این بند چیست؟ آیا منظور ویراستاری مصوبات است یا چیزی غیر از آن؟ اگر مراد از تنقیح ، ویراستاری باشد (همچنان که در اصطلاح عرب زبانها ، چنین است ) ایراد سابق شورا مبنی بر تقنینی بودن آن، همچنان به قوت خود باقی است. همین ابهام در عبارت «اصلاح فصول» نیز می باشد؛
چنانچه منظور از آن وارد کردن بند یا عبارتی در داخل فصول باشد، این اقدام مستلزم تفاوت در معنا می باشد و بنابراین ، اشکال قبلی همچنان باقی است.
4-2-1-1- موافقین:
موافقی وجود نداشت.
4-2-2- نظر شورای نگهبان
"با اصلاح بعمل آمده و اضافه نمودن کلمه" متن آن " در ذیل بند اشکال سابق شورا، مرتفع شده است. "
4-3- ماده 4
در نظر مورخ 15/2/1389 شورای نگهبان به مجلس شورای اسلامی اعلام گردیده بود:" اشکالات ماده (4) علی‌رغم اصلاح بعمل آمده در تبصره‌ها رفع نشده و کماکان بقوت خود باقی است."
و مجلس شورای اسلامی نیز در جلسه مورخ 29/3/1389 خویش در انتهای پاراگراف اول ماده (4) جمله زیر را اضافه نمود:
"این استعلام مانع طی مراحل تصویب طرحها و لوایح نخواهد شد."
با اضافه شدن این جمله ایراد سابق شورای نگهبان مرتفع گردید.
4-4- تبصره ( 2 )ماده( 4)
تبصره (2) ماده (4) به شرح ذیل در جلسه مورخ 28/1/1389 مجلس شورای اسلامی اصلاح شد:
"تبصره2_ چنانچه در مورد موضوعات فوق استعلام نشده باشد هیأت‌رئیسه نظر معاونت را استعلام مینماید."
که با اعلام ایراد شورای نگهبان مبنی بر اینکه تغییر در آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی می بایست مطابق با اصل 65 قانون اساسی باشد، مجلس شورای اسلامی در جلسه مورخ 29/3/1389 تبصره (2) ماده (4) با رأی مثبت بیش از دوسوم نمایندگان حاضر عیناً به تصویب رساند ، که با این تصویب ایراد شورای نگهبان مرتفع گردید.
4-5- ماده( 8)
شورای نگهبان در نظر مورخ 15/2/1389 خود بند (د) ماده (8)را مغایر با اصول 91 تا 98 قانون اساسی شناخته بود که در جلسه اصلاحیه مورخ 15/2/1389 مجلس شورای اسلامی این بند حذف گردید و با اصلاح صورت گرفته اشکال مطروحه نیز مرتفع گردید.
5- نظرات شورای نگهبان
5-1- نظر مورخ 26/12/1388
"1_ در تبصره ماده (1) عبارت «اعمال وظایف این معاونت نافی اختیارات نمایندگان مجلس شورای اسلامی نمی‌باشد»، از این جهت که مشخص نیست مقصود چه اختیاراتی است و نیز آیا منظور اختیارات تک‌تک نمایندگان است یا مجلس؟ ابهام دارد، پس از رفع ابهام اظهار نظر خواهد شد.
2_ عموم ماده (2) از این جهت که شامل دستگاههائی می‌شود که مجلس بر امور آنها نظارت ندارد نظیر مجلس خبرگان، شورای عالی انقلاب فرهنگی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای نگهبان، هیأتهای عمومی دیوان عالی کشور، دیوان عدالت اداری و نیز سایر دستگاههائی که مطایق قانون اساسی و قوانین دیگر حق وضع مقررات دارند، مغایر اصول 57، 108، 109، 110، 112 و 138 قانون اساسی شناخته شد.
3_ عبارت «جهت رفع تعارض» در جزء (2-1) ماده (3) عبارت از این جهت که مشخص نیست مراجع تصویب کننده الزام به رفع آن دارند یا خیر؟ ابهام دارد، پس از رفع ابهام اظهار نظر خواهد شد.
4_ الزام دستگاه تصویب کننده به لغو مقررات مذکور در جزء (3-1) ماده (3)، مغایر اصل 57 قانون اساسی شناخته شد.
5_ اطلاق عبارت «تعیین موارد نسخ صریح و اعمال آنها در...» توسط معاونت مزبور و لازم الاتباع بودن این امر برای مجریان و قضات، مذکور در جزء (5-1) ماده (3)، مغایر اصول 58، 73، 85، 138 و 167 قانون اساسی شناخته شد.
6_ در جزء (6-1) ماده (3)، «اعلام مغایرت قوانین و مقررات با سیاستهای کلی نظام ... به مجمع تشخیص مصلحت نظام»، مغایر اصول 110 و 112 قانون اساسی شناخته شد.
7_ تبصره ذیل جزء (7-1) ماده (3) همان اشکال ماده (2) را دارد و مغایر اصول 57، 108، 110 و 156 قانون اساسی شناخته شد.
8_ در بند (3) ماده (3) «شیوه نگارش طرحها و لوایح ... و تعریف لغات تخصصی » ... «جهت طی مراحل قانونی»، که شامل تغییر در مراد مقنن نیز می‌شود، مغایر اصول 58، 65 و 74 قانون اساسی شناخته شد.
9_ اطلاق ویراستاری در بند (5) ماده (3) که شامل تقنین نیز می‌شود، مغایر اصل 85 قانون اساسی شناخته شد.
10_ آموزش عمومی در بند (6) ماده (3)، مغایر اصول 57، 58 و 60 قانون اساسی شناخته شد.
11_ اطلاق اصلاح فصول و مواد قوانین در بند (7) ماده (3) که شامل تقنین نیز می‌شود، مغایر اصل 85 قانون اساسی شناخته شد.
12_ ماده (4) مغایر اصول 74 و 102 قانون اساسی شناخته شد.
13_ تبصره‌های (1) و (2) ماده (4) مغایر اصول 65 و 74 قانون اساسی شناخته شد.
14_ در ماده (8) «انجام هماهنگی‌های لازم بین قوای سه‌گانه توسط شورای عالی تنقیح قوانین»، مغایر اصول متعدد از جمله اصل 57 قانون اساسی شناخته شد.
15_ ماده (11) مغایر اصل 85 قانون اساسی شناخته شد."
5-2- نظر مورخ: 15/2/1389
"1_ علی‌رغم اصلاح بعمل‌آمده در بند(5) ماده(3)، اشکال قبلی شورای نگهبان کماکان بقوت خود باقی است.
2_ علی‌رغم اصلاح بعمل آمده در بند(7) ماده(3)، اشکال این شورا کماکان بقوت خود باقی است.
3_ اشکالات ماده (4) علی‌رغم اصلاح بعمل آمده در تبصره‌ها رفع نشده و کماکان بقوت خود باقی است.
4_ تبصره (2) ماده (4) علی‌رغم اصلاح بعمل آمده چون تغییر در آئین نامه داخلی مجلس است، باید در تصویب آن اصل 65 قانون اساسی رعایت شود.
5_ بند (د) ماده (8)، مغایر اصول 91 تا 98 قانون اساسی شناخته شد."
پیوستها:
1- جدول تطبیقی مغایرت¬های اعلامی شورای نگهبان و اصلاحات آن از سوی مجلس شورای اسلامی.
2- قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
3- متن طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشورمصوب جلسه 10/12/1388 مجلس شورای اسلامی.
4- متن اصلاحیه طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشورمصوب جلسه 25/1/1389 مجلس شورای اسلامی.
5- متن اصلاحیه طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشورمصوب جلسه 25/3/1389 مجلس شورای اسلامی.
6- نظر مورخ 26/12/1388 شورای نگهبان در خصوص طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشورمصوب.
7- نظر مورخ 8/2/1389 شورای نگهبان در خصوص اصلاحیه طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشورمصوب .
8- نظر مورخ 3/4/1389 شورای نگهبان در خصوص اصلاحیه طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشورمصوب
9- قانون تشکیل سازمان تنقیح و تدوین قوانین و مقررات کشورمصوب 29/12/1350
10- لایحه قانونی ادغام سازمان تنقیح و تدوین قوانین و مقررات کشور در نخست‌وزیری- مصوب 9/4/1358
نخستین اقدام در خصوص موضوع تدوین و تنقیح قوانین به سال 1343 باز می گردد که طی آن در مجلس سنا با الهام از اصل 46 قانون اساسی، دایره ای به نام «تدوین و تنقیح قوانین» شکل گرفت که بعدها با عنوان اداره فنی قوانین به کار خود ادامه داد. در سال 1350، قانونگذار تشکیل سازمان تنقیح و تدوین قوانین و مقررات کشور را تحت¬نظر نخست وزیری تصویب کرد و به آن شخصیت حقوقی مستقل داد. پس از پیروزی انقلاب اسلامی در تاریخ 26/4/1358 به استناد مصوبه شورای انقلاب، سازمان یاد شده به یکی از ادارات زیر مجموعه نخست وزیری تبدیل شد.
به گفته طراحان، قانون تشکیل سازمان تنقیح و تدوین قوانین و مقررات کشور(مصوب 29/12/1350) با تغییر قانون اساسی و ملغی شدن مجلس سنا در عمل کارایی خود را از دست داده و تشکیلات نهاد ریاست جمهوری و تلاش هایی که در آن صورت می گیرد بدون استفاده باقی مانده است واز سوی دیگر طرحی به نام تشکیل سازمان قوانین و مقررات کشور از سوی نمایندگان مجلس شورای اسلامی در سال 1383 ارائه شده بود که متعاقباً بنا به دلایلی در تاریخ 27/10/1383 مسترد شد.
لذا با این هدف که امروزه به دلیل وجود انبوهی از قوانین و تعدد و کثرت آن در زمینه موضوعات واحد، پیراستن قوانین و مقررات از مواد زائد و منسوخ و دسترسی به قوانین و مقررات عاری از تعارض با سایر قوانین و مقررات یک امر ضروری و لازم می باشد و به جهت آسیب-شناسی روند تدوین و تنقیح طرح ها و لوایح قبل از تصویب، نمایندگان مجلس شورای اسلامی در صدد تهیه طرحی تحت عنوان طرح تدوین و تنقیح قوانین برآمدند.
این طرح در جلسه علنی روز دوشنبه مورخ 10/12/1388 مجلس شورای اسلامی مطرح و با اصلاحاتی به تصویب نمایندگان رسید و در راستای اصل 94 قانون اساسی جهت اظهار نظر به شورای نگهبان ارسال گردید.
شورای نگهبان پس از بحث و بررسی طرح در جلسه مورخ19/12/1388 ، نظر خود را طی نامه شماره 37758/30/88 مورخ 26/12/88 مبنی بر ابهام و مغایرت بعضی از مواد این طرح با اصول قانون اساسی به مجلس شورای اسلامی جهت اصلاح اعلام نمود.
نمایندگان مجلس شورای اسلامی طرح مزبور را در مورخ 25/1/1389 با اعمال اصلاحاتی تصویب و مجدداً به شورای نگهبان ایفاد نمودند ، شورا جهت بررسی هر چه بیشتر و بهتر، بر اساس اصل 95 قانون اساسی تقاضای استمهال می نماید، و پس از بحث و بررسی هایی نظر خود را طی نامه شماره 38199/30/89 مورخ 15/2/1389 مبنی بر اعلام مغایرت به مجلس شورای اسلامی ارسال نمود. نهایتاً مجلس شورای اسلامی پس از رفع مغایرتهای اعلامی شورای نگهبان، در جلسه 25/3/1389 خود، طرح مذکور را برای سومین بار به شورا ارجاع نمود. اعضای شورای نگهبان تغییرات صورت گرفته را در جلسه مورخ 2/4/1389 مورد بحث و بررسی قراردادند و نظر نهایی خود را طی نامه شماره 38780/30/89 مورخ 3/4/1389 مبنی بر عدم مغایرت طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور با موازین شرع و قانون اساسی را به مجلس شورای اسلامی اعلام نمود.
2- بحث و بررسی شورای نگهبان پیرامون طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب 10/12/1388 مجلس شورای اسلامی (مرحله اول)
2-1- استدلال موافقین و مخالفین در خصوص کلیات طرح ارسالی
2-1-1- مخالفین
با توجه به اینکه اجرائی شدن این قانون مستلزم ایجاد تشکیلات جدید در مجلس می شود و این موضوع نیاز به اعتبار مالی دارد که در این طرح طریق پیش بینی این هزینه جدید معین نشده است و یا اشاره به اجرایی شدن این طرح در حدود اعتبارات مصوب مجلس شورای اسلامی نشده است فلذا مغایر اصل 75 قانون اساسی می باشد.
2-1-2- موافقین
با توجه به اینکه اکنون طبق مقررات جاری و آیین نامه داخلی مجلس معاونتهای نظارت و قوانین و همچنین تشکیلاتی موسوم به اداره کل تنقیح قوانین در مجلس وجود دارد لذا این طرح در محدوده ساختار فعلی موجود است و بدون ایجاد هزینه جدید قابل اجراء می باشد از این حیث مغایرتی با اصل 75 قانون اساسی ندارد.
2-2- ماده (1)
"ماده 1- به موجب این قانون تدوین و تنقیح قوانین کشور به عهده معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی که به اختصار معاونت نامیده می‌شود به شرح مندرج در این قانون میباشد.
تبصره- اعمال وظایف این معاونت‌نافی اختیارات نمایندگان مجلس شورای اسلامی نمی‌باشد."
2-2-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-2-1-1 مخالفین
الف _ مقصود و معنای تدوین مذکور در این ماده مشخص نبوده و مبهم است بطوریکه اگر مقصود از تدوین، تغییر در لوایح دولت و قوه قضائیه باشد چنین صلاحیتی برای این معاونت متصور نیست، از سوی دیگر با توجه به اینکه در تبصره این ماده اعمال وظایف این معاونت نافی اختیارات نمایندگان مجلس قلمداد نشده مشخص نیست، چرا این استثناء در مورد اختیارات دولت و قوه قضائیه لحاظ نشده است.
ب_ تنقیح مذکور در این ماده دارای ابهام بوده و مشخص نمی باشد که آیا مراد از آن قبل از تصویب قوانین و یا بعد از آن می باشد. در حالت اول به شرط اختیار نمایندگان مجلس نسبت به رد یا پذیرش، تنقیح بلامانع خواهد بود و لیکن در حالت دوم چنانچه این تنقیح بدون اخذ نظر نمایندگان صورت بگیرد حتی اگر به صورت تغییر شکلی و نگارشی در طرحها و لوایح باشد دارای اشکال است، زیرا این امر مغایر با صلاحیت خاص تقنینی نمایندگان مجلس است.
ج _ با توجه به تبصره این ماده که تدوین و تنقیح قوانین را نافی اختیارات نمایندگان مجلس نمی داند به نظر می رسد منظور از تنقیح و تدوین در این ماده معانی ظاهری آن که عبارت از تنظیم و مدون نمودن قوانین به صورت شکلی است، نمی باشد زیرا که اساساً تنقیح و تدوین در زمره اختیارات نمایندگان مجلس نیست، فلذا مفهوم تنقیح و تدوین در این ماده دارای ابهام است و یا دست کم این تبصره با ماده (1) در تعارض است.
د_ از آنجا که از یک سو وفق اصل (58)، اعمال قوه مقننه به عهده نمایندگان مجلس است و طبق اصل( 85)، وظایف نمایندگی قائم به فرد است و قابل واگذاری به غیر نیست و از سوی دیگر وظیفه تنقیح و تدوین مقرر در این قانون جزئی از اعمال قوه مقننه است، لذا واگذاری صلاحیت تنقیح و تدوین به معاونت تدوین و تنقیح مجلس، خلاف اصول (58) و (85) قانون اساسی است.
2-2-1-2- موافقین
الف_ مقصود از تدوین قوانین، تنظیم مجموعه قوانینی است که در اختیار مجریان قرار می گیرد که می بایست توسط معاونت قوانین مجلس اعتبار پیدا کند نه اینکه هر ارگان،سازمان یا مؤسسه ای اقدام به تنظیم مجموعه قوانین بنماید. بنابراین اقدام این معاونت کاری شکلی است نه ماهوی.
ب_ تدوین و تنقیح مذکور دارای ابهام نمی باشد.
به دلیل اینکه اولاً الفاظ حمل بر معانی عرفی می شوند و معنای عرفی و اصطلاحی تدوین و تنقیح در علم حقوق عبارت است از «پالایش قوانین از جهت عبارتی و ویرایشی»
ثانیاً با توجه به ماده (1) این طرح که ناظر بر نسخ قانون تشکیل سازمان تنقیح و تدوین قوانین مقررات کشور مصوب 1350 است، روشن است که منظور از تدوین و تنقیح همان معنای اصطلاحی است و به هیچ وجه به معنای قانونگذاری نیست.
النهایه این مسؤولیت در قانون مذکور به عهده دولت بوده است که در این طرح به عهده معاونت قوانین مجلس نهاده شده است.
ثالثاً شرح وظایف مندرج دربندهای مواد 3 و 4 این طرح همگی دال بر کمک کردن به تدوین قانون است نه قانونگذاری .
ج _ تدوین و تنقیح مقررات اساساً هیچ تداخلی با صلاحیت تقنین و نظارت نمایندگان مجلس ندارد. بر فرض تداخل هم، با تصریح موجود در تبصره این شائبه برطرف شده است.
2-2-3- نظر شورای نگهبان
" در تبصره ماده (1) عبارت «اعمال وظایف این معاونت نافی اختیارات نمایندگان مجلس شورای اسلامی نمی‌باشد»، از این جهت که مشخص نیست مقصود چه اختیاراتی است و نیز آیا منظور اختیارات تک‌تک نمایندگان است یا مجلس؟ ابهام دارد، پس از رفع ابهام اظهار نظر خواهد شد."
2-3- ماده (2)
ماده 2- کلیه دستگاههای حکومتی که مقررات وضع می‌کنند از قبیل هیأت دولت، شورای عالی انقلاب فرهنگی، هیأت عمومی دیوان عالی کشور، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری همچنین دستگاههایی که مقررات آنها لزوم اجراء دارد، موظفند تمام مصوبات خود را جهت اعمال این قانون به مجلس شورای اسلامی ارسال نمایند.
2-3-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-3-1-1- مخالفین:
الف - با توجه به اینکه اولاً صلاحیت نهادهای حقوقی عمومی طبق اصل توقیفی بودن وظایف منحصر به اموری است که در قانون اساسی به طور صریح برای آنها ذکر شده است و بر این اساس هر قوه ای تنها در حدود قانون اساسی نسبت به قوه و نهاد دیگر حق امر و نهی دارد. ثانیاً با توجه به اینکه این طرح به مجلس (معاونت تنقیح ) وظیفه ای فراتر از وظایف در نظر گرفته شده در قانون اساسی اعطاء کرده است و در ماده (2) سایر قوا و نهادها را نیز در راستای این وظیفه مکلف به همکاری کرده است لذا ماده (2) مغایر با اصول متعدد قانون اساسی ناظر به اصل تفکیک قوا می باشد.
ب- در مورد دستگاههای حکومتی که مجلس حق نظارت بر آنها را ندارد الزام به ارسال مصوبات آنها به مجلس شورای اسلامی مغایر با قانون اساسی است.
ج- اطلاق ماده (2) صرفاً در مورد دستگاههای معین شده در قانون که وظیفه تدوین و تنقیح مقررات مربوط به خود را دارند مانند مجلس خبرگان و مجمع تشخیص مصلحت نظام خلاف قانون اساسی است و در مورد سایر نهادهایی که تکلیف به تدوین مقررات مربوط به خود را ندارند ایرادی ندارد.
2-3-1-2- موافقین:
اولاً ماده (2) تنها ناظر به «مقررات» است و نه قانون؛ و دستگاههای مقررات گذار حکومتی را مورد خطاب قرار داده است.
ثانیاً طبق قانون اساسی تنها مجلس حق وضع قانون دارد و سایر دستگاهها (از جمله دیوان عدالت اداری، هیأت وزیران، دیوان عالی کشور) صرفاً مقررات گذارند که تنها در چهارچوب قوانین مصوب مجلس می تواند اقدام به وضع مقررات نماید.
در نتیجه مجلس می تواند دستگاههای مقررات گذار را الزام به ارسال مصوبا ت خود جهت تطبیق با قوانین کند.
2-3-2- نظر شورای نگهبان
"عموم ماده (2) از این جهت که شامل دستگاههائی می‌شود که مجلس بر امور آنها نظارت ندارد نظیر مجلس خبرگان، شورای عالی انقلاب فرهنگی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای نگهبان، هیأتهای عمومی دیوان عالی کشور، دیوان عدالت اداری و نیز سایر دستگاههائی که مطابق قانون اساسی و قوانین دیگر حق وضع مقررات دارند، مغایر اصول 57، 108، 109، 110، 112 و 138 قانون اساسی شناخته شد."
2-4- بند (1) ماده (3)
"ماده 3- وظایف معاونت در امور تنقیح به شرح زیر است:
1- تنقیح کلیه قوانین کشور و اعلام قوانین معتبر و حاکم از راههای زیر:
1-1- جمع‌‌آوری و تفکیک و طبقه‌‌بندی موضوعی قوانین کشور و تهیه و تنظیم فهرست‌های موضوعی؛ تاریخی و سایر موارد."
2-4-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-4-1-1- مخالفین:
در بند (1) ماده (3) اولاً این معاونت به عنوان مرجع تشخیص و تعیین اعتبار قوانین معرفی می گردد در حالیکه بر اساس اصل( 58 ) قانون اساسی صلاحیت مذکور از اعمال قوه مقننه و از طریق مجلس شورای اسلامی صورت می گیرد. بنابراین مغایر با اصل مذکور می باشد.
ثانیاً از این بند برداشت می شود انحصار جمع آوری و اعلام قوانین معتبر با این معاونت می باشد که مغایر با قانون اساسی است.
ثالثاً از ماده (3) نیز چنین برداشت می شود ؛ صرفاً قوانینی که توسط این معاونت گردآوری و اعلام می شود معتبر است و سایر قوانینی که خارج از مجموعه جمع آوری و اعلام شده باشد معتبر نیست. لذا بند (1) دارای این مفهوم مخالف است که «علاوه بر جمع آوری قوانین، وظیفه اعلام اعتبار - که نوعی تفسیر قانون – می باشد » را در حوزه اختیارات این معاونت قرار داده است و از این جهت دارای ابهام بوده و مغایر با اصل (73) قانون اساسی می باشد.
2-4-1-2- موافقین:
الف - بند (1) ماده (3) ناظر به اعتباردهی قوانین نیست بلکه صرفاً در مقام جمع آوری و اعلام قوانینی که به حسب موازین قانون اساسی اعتبار یافته اند می باشد.
ب- رسیدگی به تخلفات نهادهای مجری قوانین از جمله معاونت تنقیح نسبت به وظایف خویش به موجب قانون، قابل رسیدگی است . بنابراین احتمال تخلف و عدم اعلام قوانین از سوی معاونت مذکور دلیلی بر مغایرت این طرح با مفاد قانون اساسی نمی باشد.
2-4-2- نظر شورای نگهبان
"خلاف قانون اساسی و شرع شناخته نشد."
2-5- بند( 2-1 ) ماده ( 3)
"2-1- تشخیص‌تعارضات موجود در مقررات و اعلام آن به مرجع تصویب کننده جهت رفع تعارض."
2-5-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-5-1-1- مخالفین:
الف - این بند دو وظیفه و تکلیف را برای این معاونت تعیین نموده است:
1- تشخیص تعارضات
2- ارسال آن به مرجع تصویب کننده
از سوی دیگر وظیفه رفع تعارض را هم برای مرجع تصویب کننده مشخص می نماید. لذا به نظر می رسد منظور از این بند الزام مرجع تصویب¬کننده به رفع تعارض است.
ب- وظیفه محول شده به معاونت تنقیح در بند مذکور از این جهت که مشخص نیست مراجع تصویب کننده الزام به رفع تعارض و تأمین نظر معاونت تنقیح را دارند یا خیر ؟ ابهام دارد.
2-5-1-2- موافقین:
منظور از بند فوق الذکر که وظیفه تشخیص تعارضات موجود در قوانین و ارسال آن به مرجع تصویب کننده را بعهده این معاونت قرار داده است، آن نیست که این معاونت مرجع مذکور را ملزم به رفع تعارض نماید بلکه تصمیم گیری در مورد تعارضات و انجام اقدام مقتضی،همچنان بر عهده مرجع تصویب کننده خواهد بود.
2-5-2- نظر شورای نگهبان
"عبارت «جهت رفع تعارض» در جزء (2-1) ماده (3) عبارت از این جهت که مشخص نیست مراجع تصویب کننده الزام به رفع آن دارند یا خیر؟ ابهام دارد، پس از رفع ابهام اظهار نظر خواهد شد."
2-6- بند( 5-1 )ماده( 3)
"5-1- تعیین موارد نسخ صریح و اعمال آنها در مجموعه‌های تنقیح شده و ارسال به روزنامه رسمی جهت انتشار."
2-6-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-6-1-1- مخالفین:
الف- قانونگذار با آوردن واژه «تعیین» در این بند، قدرت تشخیص و تعیین" نسخ" را در اختیار این معاونت قرار داده است که این امر با توجه به مفاد بند مذکور مستلزم تبعیت کلیه نهادها از تشخیص معاونت مزبور نیز می باشد واین در حالی است که تشخیص موارد نسخ به ویژه نسخ صریح نوعی، بر عهده نهاد قانونگذار(مجلس شورای اسلامی) است، بنابراین مفاد این بند مغایر با موازین قانون اساسی می باشد.
ب- از آنجائیکه تعیین موارد نسخ قوانین نوعی قانونگذاری می باشد که طبق اصل 58 قانون اساسی تنها در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است بنابراین واگذاری اختیار نسخ به معاونت تنقیح مغایر اصل مزبور می باشد.
2-6-1-2- موافقین:
مطابق بند مذکور وظیفه این معاونت فقط تشخیص ابتدایی موارد نسخ جهت تنقیح قوانین می باشد و در مقام اعمال نسخ، تصویب، اعتبار و یا تأیید قوانین نیست.
2-6-2- نظر شورای نگهبان
"اطلاق عبارت «تعیین موارد نسخ صریح و اعمال آنها در...» توسط معاونت مزبور و لازم الاتباع بودن این امر برای مجریان و قضات، مذکور در جزء (5-1) ماده (3)، مغایر اصول 58، 73، 85، 138 و 167 قانون اساسی شناخته شد."
2-7- بند ( 6-1) ماده ( 3)
"6-1- اعلام قوانین و مقررات مغایر با سیاستهای کلی نظام که توسط رهبری ابلاغ شده یا می‌شود به مجمع تشخیص مصلحت نظام و هیأت رئیسه مجلس جهت پیگیری و اصلاح."
2-7-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-7-1-1- مخالفین:
الف - از آنجائیکه نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام مطابق بند 2 اصل (110) قانون اساسی با مقام رهبری است و این وظیفه نیز از سوی ایشان به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض شده است بنابراین تشخیص قوانین و مقررات مغایر با این سیاستها که در بند( 6-1 ) بر عهده این معاونت قرار داده شده است مغایر با اصل مزبور می باشد. و از این جهت که این امر مستلزم دخالت در حوزه وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام می باشد مغایر با اصل (112) است.
ب- مجمع تشخیص مصلحت نظام از جمله نهادهایی است که مقرراتش را خود وضع می کند بنابراین اگر به مجلس (معاونت تنقیح) اختیار داده شود وارد حوزه اختیارات مجمع بشود و یا پیگیری و اصلاح امری را از وی درخواست کند خلاف اصل (112) قانون اساسی است.
2-7-1-2- موافقین:
با توجه به عبارت «جهت پیگیری و اصلاح » در انتهای بند 6-1 به نظر می رسد اعلام قوانین و مقررات مغایر با سیاستهای کلی نظام به مجمع تشخیص مصلحت نظام دخالت در وظایف مجمع نبوده است و صرفاً نظری اعلامی جهت پیگیری و بررسی در مجمع می باشد.
2-7-2- نظر شورای نگهبان
"در جزء (6-1) ماده (3)، «اعلام مغایرت قوانین و مقررات با سیاستهای کلی نظام ... به مجمع تشخیص مصلحت نظام»، مغایر اصول 110 و 112 قانون اساسی شناخته شد."
2-8- تبصره بند( 1 )ماده( 3 )
"تبصره- کلیه دستگاههای حکومتی و عمومی موظفند ظرف شش‌ماه پس از لازم‌الاجراء شدن این قانون تمام قوانین و مقررات مخصوص به خود را به طور جداگانه با رعایت مفاد این قانون تنقیح و به معاونت ارسال نمایند و در مورد مصوبات آتی نیز تداوم بخشند. این معاونت می‌تواند حین بررسی از کارشناسان دستگاه مزبور دعوت به عمل آورد."
2-8-1- استدلال مخالفین
عموم تبصره فوق مبنی بر الزام کلیه دستگاههای حکومتی و عمومی به رعایت مفاد تبصره (تنقیح قوانین مربوط به خود و ارسال به این معاونت) شامل نهادهایی نیز می شود که مجلس بر امور آنها نظارت ندارد (نظیر مجلس خبرگان، شورای نگهبان، شورای عالی انقلاب فرهنگی و ...) که این امر مغایر با اصل استقلال قوا (اصل57 قانون اساسی) و سایر اصول مربوط به وظایف دیگر قوا است که تحت نظارت مجلس قرار ندارند (مانند اصول 110، 108، 112 و 156قانون اساسی).
2-8-2- نظر شورای نگهبان
"تبصره ذیل جزء (7-1) ماده (3) همان اشکال ماده (2) را دارد و مغایر اصول 57، 108، 110 و 156 قانون اساسی شناخته شد."
2-9- بند ( 3) ماده (3)
"3- تدوین شیوه نامه نگارش طرحها و لوایح بر اساس چهارچوبهای علمی و تعریف لغات تخصصی مورد استفاده در موضوعات مختلف و انتشار آن جهت طی مراحل قانونی در دستگاههای حکومتی."
2-9-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-9-1-1- مخالفین:
الف - تدوین شیوه نامه نگارش طرح ها و لوایح توسط معاونت تنقیح و الزام به رعایت آن از دو جهت با قانون اساسی مغایرت دارد:
اول آنکه مطابق با اصل 65 قانون اساسی شیوه نگارش «طرح ها» باید در آیین نامه داخلی مجلس به تصویب دو سوم نمایندگان حاضر برسد.
دوم آنکه تعیین شیوه ارایه «لوایح» قانونی به دلیل تقیید و تضییق صلاحیت هیات وزیران در تصویب لوایح مغایر با اصل 74 قانون اساسی می باشد.
ب- با توجه به اینکه تعریف لغات تخصصی در ذیل مفهوم کلی شرح و تفسیر قوانین عادی می گنجد، و این امر نیز نوعی تقنین است، واگذاری این اختیار به معاونت مزبور در تغایر با صلاحیت مجلس شورای اسلامی در تفسیر قوانین عادی مذکور در اصل 73 قانون اساسی می باشد.
ج- انتشار شیوه¬نامه و تعریف لغات تخصصی توسط معاونت تنقیح قوانین و سپس طی مراحل قانونی به معنای الزام آور بودن آن برای دستگاههای حکومتی و به منزله قانونگذاری می باشد که مغایر با اصل (58) قانون اساسی است.
د- بر اساس اطلاق اصل74 قانون اساسی هر آنچه که به امضاء15 نفر از نمایندگان برسد،واجد عنوان طرح می شود،و افزودن هر قید و شرطی به این صلاحیت مطلق (همچون تدوین شیوه نامه نگارش طرحها ) مغایر با اصل پیش¬گفته می باشد.
2-9-1-2- موافقین:
منظور از شیوه نامه، تهیه راهنمایی جهت تدوین طرح ها و لوایح، منظور از تعریف لغت تخصصی، ارائه لغات تخصصی می باشد که جهت طی مراحل قانونی در دستگاههای مختلف ارائه می شود و قبل از طی مراحل قانونی مندرج در اصول 65 و 74 قانون اساسی الزام آور نیست.
2-9-2- نظر شورای نگهبان
"در بند (3) ماده (3) «شیوه نگارش طرحها و لوایح ... و تعریف لغات تخصصی » ... «جهت طی مراحل قانونی»، که شامل تغییر در مراد مقنن نیز می‌شود، مغایر اصول 58، 65 و 74 قانون اساسی شناخته شد."
2-10- بند ( 5 ) ماده (3)
"5- ویراستاری مصوبات‌مجلس وکمیسیونها برابر آئین‌نامه داخلی مجلس."
2-10-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-10-1-1- مخالفین:
ویراستاری مصوبات مجلس و کمیسیونها، توسط معاونت تنقیح قوانین به منزله تصرف در قوانین و نوعی قانونگذاری می باشد که این امر از اختیارات مجلس شورای اسلامی می باشد و مغایر با اصل 85 قانون اساسی است.
2-10-1-2 - موافقین:
بر اساس بند مذکور ویراستاری مصوبات مجلس و کمیسیونها منوط به رعایت آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی شده است که طبق ماده (62) آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی حق ایجاد تشکیلات جهت نگارش و ویرایش طرحهاو لوایح برای هیات رییسه مجلس به رسمیت شناخته شده است.
2-10-2- نظر شورای نگهبان
"اطلاق ویراستاری در بند (5) ماده (3) که شامل تقنین نیز می‌شود، مغایر اصل 85 قانون اساسی شناخته شد".
2-11- بند( 6 )ماده( 3)
"6- اطلاع رسانی و آموزش عمومی قوانین."
2-11-1- استدلال مخالفین
اطلاع رسانی و آموزش عمومی، از امور اجرایی میباشد که از شئون قوه مجریه است. ورود معاونت مجلس در این امر، دخالت در امور اجرایی و خلاف اصل استقلال قواست و لذا مخالف اصول 57، 58 و 60 قانون اساسی می¬باشد.
2-11-2- نظر شورای نگهبان
"آموزش عمومی در بند (6) ماده (3)، مغایر اصول 57، 58 و 60 قانون اساسی شناخته شد."
2-12- بند(7 )ماده( 3)
"7- کد گذاری قوانین و اصلاح فصول ومواد قوانین منطبق بر آن."
2-12-1- استدلال مخالفین
الف - از آنجاکه عناوین فصول در قوانین، معیاری اساسی برای تفسیر مواد قانونی می باشد لذا تغییر درآن، موثر در تفسیر و تغییر مفهوم مواد دارد که خود نوعی تقنین می باشد و مغایر با اصل 85 قانون اساسی است.
ب- عبارت " اصلاح مواد قوانین"، از این لحاظ که مشخص نیست منظور از آن، صرفاٌ مرتب کردن شماره مواد در صورت حذف برخی از مواد است یا ناظر بر اصلاح محتوای مواد نیز می باشد، ابهام دارد.
2-12-2- نظر شورای نگهبان
"اطلاق اصلاح فصول و مواد قوانین در بند (7) ماده (3) که شامل تقنین نیز می‌شود، مغایر اصل 85 قانون اساسی شناخته شد."
2-13- ماده (4)
"ماده 4- نمایندگان مجلس‌‌شورای‌‌اسلامی، دولت و شورای عالی استانها قبل از تقدیم طرح یا لایحه به مجلس درخصوص امور زیر از معاونت استعلام می‌نمایند:
1- وجود قوانین متعارض یا مرتبط با طرح و لایحه پیشنهادی.
2- انطباق طرح و لایحه پیشنهادی از نظر شیوه نگارش تخصصی قوانین.
3- لزوم یا عدم لزوم قانونگذاری در موضوع یاد شده.
4- انطباق طرح ولایحه با آئین‌نامه داخلی مجلس؛ قانون برنامه؛ سند چشم انداز؛ سیاستهای کلی نظام واسناد بالا دستی."
2-13-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-13-1-1- مخالفین:
الف - از آنجا که مفاد ماده (4) متضمن ایجاد یک مرحله جدید در مسیر قانون¬گذاری برای پیشنهاد طرح از سوی نمایندگان یا شورای عالی استانها و ارائه لایحه از سوی دولت می باشد که در قانون اساسی پیش بینی نشده است مغایر اختیارات مطلق ارائه دهندگان طرح یا لایحه مندرج در اصل 74 و 102 قانون اساسی است .
ب- صدر ماده (4) «اخبار در مقام انشاء» می¬باشد لذا منظور از جمله خبریه «نمایندگان مجلس شورای اسلامی، دولت و شورای عالی استانها … استعلام می نمایند » آن است که نمایندگان مجلس، دولت و شورای عالی استانها موظف به استعلام از معاونت مزبور قبل از ارائه طرح یا لایحه هستند در حالی که در قانون اساسی چنین محدودیت و تضییقی برای نهادهای مزبور در ارائه طرح یا لایحه پیش بینی نشده است.
2-13-1-2- موافقین:
از آنجا که منظور از استعلام دولت، مجلس شورای اسلامی عالی استانها از معاونت تنقیح استخبار و اخذ اطلاعات لازم به جهت کمک به راهنمایی در ارائه طرحها و لوایح و جلوگیری از تکرار و موازی کاری در تصویب قوانین است و به عبارتی این امر به معنای الزام و اجبار نهادهای مذکور به استعلام از معاونت و سلب یا تحدید در ارائه طرح یا لایحه به مجلس نمی باشد همانند ذکر مقدمه توجیهی در طرحها و لوایح در صدد تکمیل روند صحیح قانونگذاری است و لذا مغایرتی با اصول قانون اساسی ندارد.
2-13-2- نظر شورای نگهبان
"ماده (4) مغایر اصول 74 و 102 قانون اساسی شناخته شد."
2-14- تبصره (2) ماده( 4 )
"تبصره 1- چنانچه نظر معاونت در طرحها ولوایح لحاظ نشود پاسخ استعلامات فوق به همراه طرح یا لایحه پیشنهادی تقدیم مجلس خواهد شد تا نمایندگان در جریان آن واقع شوند.
تبصره 2- چنانچه در مورد موضوعات فوق استعلام نشده باشد هیأت‌رئیسه موظف است در موارد عادی قبل از اعلام وصول طرح یا لایحه و در موارد فوریتی بعد از تصویب فوریت از معاونت استعلام نماید."
2-14-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-14-1-1- مخالفین:
الف - با توجه به اینکه وفق اصل 65 و 66، امور مربوط به مذاکرات و انتظامات مجلس شورای اسلامی در آئین نامه داخلی مجلس و با دو سوم آراء نمایندگان به تصویب می رسد لذا این تبصره که ناظر بر دخالت در آئین نامه داخلس مجلس در خصوص نحوه عملکرد و وظایف هیأت رئیسه در اعلام وصول طرحها و لوایح می باشد می بایست با نصاب مزبور، مورد تصویب نمایندگان قرار می گرفته است که این نصاب در مصوبه مذکور رعایت نشده است.
ب- این تبصره اشعار می دارد در مواردی که طرحها و لوایح بدون استعلام از معاونت تنقیح به مجلس ارائه شده است هیأت رئیسه می بایست قبل از اعلام وصول طرح یا لایحه مزبور از معاونت استعلام نماید و این به معنای استنکاف هیأت رئیسه مجلس شورای اسلامی از اعلام وصول طرحها و لوایحی است که طبق تشریفات مقرر در اصل 74 قانون اساسی به مجلس ارائه شده است.
2-14-1-2- موافقین:
الف - مفاد ماده 4 خصوصاً با توجه به تبصره های آن ارائه یک لایحه و طرح را مشروط به استعلام نمی کند بلکه صرفاً استعلام را به صورت یک تکلیف و وظیفه بیان نموده که در جهت کارشناسی و راهنمایی برای تصویب قوانین منقح و بدون ایراد است و استنکاف از تکلیف مذکور مانعی برای پذیرش طرح ها و لوایح نمی باشد.
ب- مطابق قانون اساسی تقدیم لایحه و طرح از سوی دولت، مجلس و شورای عالی استانها یک حق است، که الزام به رعایت موارد شکلی {مفاد ماده 4} همانند الزامات مندرج در ماده 134 آئین نامه داخلی مجلس در جهت ضابطه مند کردن این حق جهت اجراء و اعمال هر چه مفیدتر آن است نه نادیده گرفتن آن.
ج- جمله خبری زمانی می تواند در مقام انشاء باشد که قرائنی مخالف آن وجود نداشته باشد . در اینجا تبصره های 1 و 2 ماده 4 قرینه ای بر انشائی نبودن جمله خبریه صدر ماده می باشد.
2-14-2- نظر شورای نگهبان
"تبصره‌های (1) و (2) ماده (4) مغایر اصول 65 و 74 قانون اساسی شناخته شد."
2-15- ماده (5)
"ماده 5- معاونت موظف است حداکثر یک‌سال پس از اجرائی شدن هر قانون گزارشی از نحوه اجراء و موارد ابهام، اجمال، تعارض، نقص و هرگونه ایراد اجرائی آن‌را به رئیس مجلس؛ دولت، شورای عالی تنقیح و کمیسیونهای ذی‌ربط مجلس تقدیم و پیشنهاد اصلاحی لازم برای رفع نقایص یاد شده جهت اقدامات قانونی ارائه نماید."
2-15-1- استدلال مخالفین
این ماده از آن جهت که صلاحیت تهیه گزارش، نظارت و ورود به مسائل اجرائی را به معاونت مزبور اعطاء کرده است، در تغایر با اصل تفکیک قوا و اصول متعدد قانون اساسی است.
2-15-2- نظر شورای نگهبان
"خلاف قانون اساسی و شرع شناخته نشد."
2-16- ماده (8)
"ماده 8- به‌منظور انجام هماهنگی‌های لازم بین قوای سه‌گانه شورای‌عالی تنقیح قوانین مرکب از اشخاص زیر تشکیل می‌گردد:
الف- رئیس مجلس شورای اسلامی به‌عنوان رئیس.
ب- معاون حقوقی رئیس جمهور.
ج- یکی از معاونان رئیس قوه قضائیه.
د- دو نفر از حقوقدانان شورای نگهبان به معرفی آن شورا.
ه- معاونان قوانین ونظارت مجلس.
دبیرخانه شورا بر عهده معاونت میباشد."
2-16-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-16-1-1- مخالفین:
الف - با توجه به اینکه قوای سه گانه مستقل از یکدیگرند و از سوی دیگر، هیچ یک از اعضای قوای سه¬گانه صلاحیت الزام و مداخله در امور قوه دیگر را ندارند، لذا الزام به حضور افراد در این شورا و نیز الزام آور بودن تصمیمات آن، مغایر با اصول متعدد قانون اساسی از جمله اصل 57 است.
ب- با توجه به اینکه طبق اصل 124، تعیین صلاحیت¬ها و اختیارات معاونان رئیس جمهور به وی سپرده شده است، الزام معاون حقوقی رئیس جمهور به شرکت در شورای عالی تنقیح، در تغایر با اصل 124 قانون اساسی است.
ج- از آنجا که بند «ب» این ماده به طور ضمنی رئیس جمهور را ملزم به داشتن معاون حقوقی کرده است، در تغایر با اصل 124 قانون اساسی مبنی بر اختیار رئیس جمهور در تعیین معاونانی برای انجام وظایف قانونی است.
د- الزام دو نفر از حقوقدانان شورای نگهبان به شرکت در جلسات شورای عالی تنقیح، در تغایر با اطلاق اصول 91 تا 98 مبنی بر احصای وظایف اعضای شورای نگهبان است.
هـ - از آنجا که بر اساس بند 7 اصل 110 قانون اساسی تنظیم روابط قوای سه¬گانه از جمله صلاحیت¬های انحصاری رهبری شناخته شده است، واگذاری حق ایجاد هماهنگی میان قوای سه گانه به شورای مزبور، مغایر با اصل 110 قانون اساسی است.
و- با توجه به گستردگی مصادیق و راهکارهای ایجاد هماهنگی میان قوای سه¬گانه و اشتمال آن به مداخله در امور سایر قوا، صدر این ماده واجد ابهام است.
ز- با توجه به اصل 57 کلیه امور حاکمیتی کشور قابل تفکیک به سه حوزه تقنینی، اجرایی و قضایی است و تکلیف هر یک از این حوزه ها در قانون اساسی مشخص گردیده است. فلذا واگذاری امر تنقیح قوانین به قوای سه گانه مغایر با صلاحیت اختصاصی قوای سه گانه و اصل 57 قانون اساسی است.
2-16-1-2- موافقین:
- از آنجا که تنقیح قوانین در نهایت بر کلیه دستگاهها و قوای سه گانه تأثیر خواهد گذاشت، تشکیل شورای عالی تنقیح با صلاحیت مشورتی و غیر الزام آور، فاقد هر گونه ایراد حقوقی است.
2-16-2- نظر شورای نگهبان
"در ماده (8) «انجام هماهنگی‌های لازم بین قوای سه‌گانه توسط شورای عالی تنقیح قوانین»، مغایر اصول متعدد از جمله اصل 57 قانون اساسی شناخته شد."
2-17- ماده (10)
"ماده 10- قانون تشکیل سازمان تنقیح و تدوین قوانین و مقررات کشور مصوب 29/12/1350 و اصلاحات بعدی و آئین‌نامه‌های آن نسخ می‌گردد."
2-17-1- استدلال موافقین و مخالفین
2-17-1-1- مخالفین:
- با توجه به اینکه ابطال آئین¬نامه¬های دولتی طبق اصل 170 در صلاحیت دیوان عدالت اداری است، ذیل ماده 10 مبنی بر نسخ آئین نامه اجرایی قانون سابق مغایر با قانون اساسی است.
2-17-1-2- موافقین:
موافقی وجود نداشت.
2-17-2- نظر شورای نگهبان
"خلاف قانون اساسی و شرع شناخته نشد."
2-18- ماده (11)
"ماده 11- آئین‌نامه‌های اجرائی این قانون درمواردی که نیاز باشد به تصویب کمیسیون تدوین آئین نامه داخلی مجلس می‌رسد."
2-18-1- استدلال مخالفین
با توجه به اینکه طبق اصل 85 قانون اساسی، صرفاً صلاحیت وضع «قوانین آزمایشی» به کمیسیون های داخلی سپرده شده است و از سوی دیگر بر اساس اصل 138 اختیار وضع آئین نامه اجرایی قوانین بر عهده هیئت وزیران نهاده شده است، فلذا واگذاری صلاحیت وضع آئین نامه به کمیسیون آئین نامه داخلی مجلس مغایر اصول 85 و 138 قانون اساسی می باشد.
2-18-2- نظر شورای نگهبان
"ماده (11) مغایر اصل 85 قانون اساسی شناخته شد."
3- بحث و بررسی شورای نگهبان پیرامون اصلاح¬ طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب 25/1/1389 مجلس شورای اسلامی (مرحله دوم)
3-1- تبصره ماده 1 :
این تبصره در طرح اولیه به این صورت بود:
"تبصره- اعمال وظایف این معاونت نافی اختیارات نمایندگان مجلس شورای اسلامی نمی‌باشد."
که به شرح ذیل اصلاح شد:
"تبصره- اعمال وظایف این معاونت شامل حیطه اختیارات تقنینی نمایندگان مجلس شورای اسلامی نمی‌باشد."
3-1-1- استدلال موافقین و مخالفین
3-1-1-1- مخالفین:
- عبارت اصلاحی مجلس، همچنان واجد ایراد است ؛ زیرا بیان کرده «اعمال وظایف این معاونت شامل حیطه اختیارات تقنینی نمایندگان مجلس شورای اسلامی نمی باشد» در حالی که وفق قانون اساسی «اصل85» نماینده، به خودی خود، اختیار تقنین ندارد . بلکه کلیت نمایندگان در قالب «مجلس شورای اسلامی است » که اختیار تقنینی دارند.
3-1-1-2- موافقین:
- با توجه به اینکه نمایده مجلس نیز با داشتن اختیارات ارائه «طرح قانونی» اختیار تقنینی دارد. لذا ابهام قبلی شورا مرتفع و ایراد جدیدی نیز به مصوبه وارد نیست.
3-1-2- نظر شورای نگهبان
"اشکالات تبصره برطرف شده و خلاف قانون اساسی و شرع شناخته نشد."
3-2- ماده (2) :
تبصره ذیل به ماده (2) الحاق گردید:
"تبصره- مجلس‌خبرگان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای‌عالی امنیت‌ملی و شورای نگهبان از شمول این ماده مستثنی می‌باشند."
3-2-1- استدلال موافقین و مخالفین
3-2-1-1- مخالفین:
- علی رغم اصلاح بعمل آمده در مصوبه مجلس، اشکال اصل 138 مرتفع نشده است ؛ زیرا الزام مندرج در ماده 2، صلاحیت در نظر گرفته شده برای دولت مبنی بر اختیار وضع آئین نامه ؛ مندرج در اصل 138 را محدود و خدشه دار می کند.
3-2-1-1- موافقین:
موافقی وجود نداشت.
3-2-2- نظر شورای نگهبان
"اشکالات تبصره پیشین شورای نگهبان برطرف شده و خلاف قانون اساسی و شرع شناخته نشد."
3-3- بند (2- 1) ماده 3
این بند در طرح اولیه به این صورت بود:
"2-1- تشخیص‌تعارضات موجود در مقررات و اعلام آن به مرجع تصویب کننده جهت رفع تعارض."
که به شرح ذیل در جلسه 25/1/1389 مجلس شورای اسلامی اصلاح شد:
"2-1- تشخیص‌تعارضات موجود در مقررات و اعلام آن به مرجع تصویب کننده جهت اقدام قانونی."
3-3-1- استدلال موافقین و مخالفین
3-3-1-1- مخالفین:
الف - علی رغم اصلاح به عمل آمده مجلس، اولاً ظاهر عبارت قانونگذاردر این بند، ناظر بر« مسلم دانستن تشخیص تعارض در مقررات» برای معاونت تنقیح و حجیت تامه قائل شدن برای این تشخیص است که با توجه به بدون منشاء بودن این معاونت و وظایف محول شده به آن در قانون اساسی،خلاف اصول متعدد قانون اساسی است.
ثانیاً ذکر عبارت «جهت اقدام قانونی» ظهور در ایجاد تکلیف برای مراجع تصویب کننده مقررات و ترتیب اثردادن به تشخیص تعارض معاونت تنقیح دارد که ایجاد چنین تکلیفی از سوی معاونت تنقیح برای مراجع تصویب کننده مقررات (اعم از دولت و محاکم دادگستری)، خلاف موازین حقوقی و قانون اساسی است.
ب- اصلاح بعمل آمده توسط مجلس ابهام و اشکال دیگری به وجود آورده و آن اینکه، با عدم وجود قانونی در این زمینه، مشخص نیست منظور از عبارت « اقدام قانونی»، عمل بر طبق کدام قانون مد نظر است . بر این اساس با فقدان قانون، چنین مصوبه ای، معنی پیدا نمی کند.
ج- اصلاح به عمل آمده توسط مجلس، رافع ابهام قبلی شورا نیست؛ زیرا همچنان هم مشخص نیست که آیا منظور از «اقدام قانونی» آن است که مراجع تصویب کننده مقررات ملزم به قبول تعارض و رفع آن هستند یا اینکه منظور آن است که طبق تشخیص خودشان مبنی بر وجود یا عدم وجود تعارض،می توانند عمل نمایند.
3-3-1-2- موافقین:
الف - اولاً با توجه به اصلاح به عمل آمده در بند مزبور، با تغییر عبارت سابق « جهت رفع تعارض» به عبارت «جهت اقدام قانونی»، ابهام سابق ناظر بر احتمال برداشت « الزام» مراجع تصویب کننده مقررات به ترتیب اثر دادن به تشخیص معاونت تنقیح منتقی گردیده و بیان می دارد که در این مواقع، مراجع تصویب کننده مقررات می بایست هر آنچه که طبق قانون بر عهده آنهاست را انجام دهند.
ثانیاً مقرره مزبور، حتی تشخیص نهایی وجود تعارض یا عدم تعارض بین مقررات را نیز بر عهده مراجع تصویب کننده مقررات گذشته است. بر این اساس تشخیص اولیه معاونت تنقیح مبنی بر تعارض مقررات نیز، الزام و حجیتی برای مراجع تصویب کننده مقررات ایجاد نمیکند.
ب- اساساً اشکال شورا در اظهار نظر سابق، مربوط به اعطای صلاحیت تشخیص تعارض به معاونت تنقیح نبوده است؛ بلکه ایراد مربوط به ابهام در الزام آور بودن یا نبودن تشخیص معاونت تنقیح برای مراجع تصویب کننده مقررات بوده که با اصلاح مجلس، این ایراد اخیر رفع شده است. لذا ایراد اول، اساساً محل بحث نیست و طبق آئین نامه داخلی شورا، نمی توان در خصوص آن اظهار نظر کرد.
ج- مستنبط از عبارت «جهت اقدام قانونی» آن است که هر آنچه قانون گفته عمل کن . بنابراین از آنجا که الزام داشتن به انجام عملی، قانون می خواهد، وقتی قانونی در زمینه این الزام وجود ندارد یعنی در این موارد برای مراجع تصویب کننده مقررات الزامی برای ترتیب اثر دادن به تشخیص معاونت تنقیح در ثبوت تعارض، وجود ندارد.
3-3-2- نظر شورای نگهبان
"با اصلاحات صورت گرفته اشکالات پیشین شورای نگهبان برطرف شده واین بند خلاف قانون اساسی و شرع شناخته نشد."
4- بحث و بررسی شورای نگهبان پیرامون اصلاح¬ طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب 25/3/1389 مجلس شورای اسلامی (مرحله سوم)
4-1- بند (5) ماده (3)
این بند در اصلاحیه 25/1/1389 به صورت ذیل به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده بود:
"5- ویراستاری مصوبات‌مجلس وکمیسیونها بدون تغییر در مراد مقنن برابر آئین‌نامه داخلی مجلس."
که در جلسه مورخ 25/3/1389 آن مجلس به شرح ذیل اصلاح گردید:
"5- ویراستاری مصوبات‌مجلس وکمیسیونها قبل از تصویب نهایی بدون تغییر در مراد مقنن برابر آئین‌نامه داخلی مجلس."
- نظر شورای نگهبان
"با اصلاح صورت گرفته، ایراد سابق شورای نگهبان، مرتفع شده است. "
4-2- بند (7) ماده (3)
در اصلاحیه مورخ 25/1/1389 این بند به صورت ذیل به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده بود:
" 7- شناسه‌گذاری (کدگذاری) قوانین و اصلاح فصول و شماره‌مواد آن بدون تغییر در مراد مقنن بعد از اقدامات تنقیحی."
که به این صورت ذیل اصلاح شد:
"7- شناسه‌گذاری (کدگذاری) قوانین و اصلاح فصول و شماره‌مواد آن بدون تغییر در متن آن بعد از اقدامات تنقیحی."
4-2-1- استدلال موافقین و مخالفین
4-2-1-1- مخالفین:
مشخص نیست مراد از «اقدامات تنقیحی» در این بند چیست؟ آیا منظور ویراستاری مصوبات است یا چیزی غیر از آن؟ اگر مراد از تنقیح ، ویراستاری باشد (همچنان که در اصطلاح عرب زبانها ، چنین است ) ایراد سابق شورا مبنی بر تقنینی بودن آن، همچنان به قوت خود باقی است. همین ابهام در عبارت «اصلاح فصول» نیز می باشد؛
چنانچه منظور از آن وارد کردن بند یا عبارتی در داخل فصول باشد، این اقدام مستلزم تفاوت در معنا می باشد و بنابراین ، اشکال قبلی همچنان باقی است.
4-2-1-1- موافقین:
موافقی وجود نداشت.
4-2-2- نظر شورای نگهبان
"با اصلاح بعمل آمده و اضافه نمودن کلمه" متن آن " در ذیل بند اشکال سابق شورا، مرتفع شده است. "
4-3- ماده 4
در نظر مورخ 15/2/1389 شورای نگهبان به مجلس شورای اسلامی اعلام گردیده بود:" اشکالات ماده (4) علی‌رغم اصلاح بعمل آمده در تبصره‌ها رفع نشده و کماکان بقوت خود باقی است."
و مجلس شورای اسلامی نیز در جلسه مورخ 29/3/1389 خویش در انتهای پاراگراف اول ماده (4) جمله زیر را اضافه نمود:
"این استعلام مانع طی مراحل تصویب طرحها و لوایح نخواهد شد."
با اضافه شدن این جمله ایراد سابق شورای نگهبان مرتفع گردید.
4-4- تبصره ( 2 )ماده( 4)
تبصره (2) ماده (4) به شرح ذیل در جلسه مورخ 28/1/1389 مجلس شورای اسلامی اصلاح شد:
"تبصره2_ چنانچه در مورد موضوعات فوق استعلام نشده باشد هیأت‌رئیسه نظر معاونت را استعلام مینماید."
که با اعلام ایراد شورای نگهبان مبنی بر اینکه تغییر در آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی می بایست مطابق با اصل 65 قانون اساسی باشد، مجلس شورای اسلامی در جلسه مورخ 29/3/1389 تبصره (2) ماده (4) با رأی مثبت بیش از دوسوم نمایندگان حاضر عیناً به تصویب رساند ، که با این تصویب ایراد شورای نگهبان مرتفع گردید.
4-5- ماده( 8)
شورای نگهبان در نظر مورخ 15/2/1389 خود بند (د) ماده (8)را مغایر با اصول 91 تا 98 قانون اساسی شناخته بود که در جلسه اصلاحیه مورخ 15/2/1389 مجلس شورای اسلامی این بند حذف گردید و با اصلاح صورت گرفته اشکال مطروحه نیز مرتفع گردید.
5- نظرات شورای نگهبان
5-1- نظر مورخ 26/12/1388
"1_ در تبصره ماده (1) عبارت «اعمال وظایف این معاونت نافی اختیارات نمایندگان مجلس شورای اسلامی نمی‌باشد»، از این جهت که مشخص نیست مقصود چه اختیاراتی است و نیز آیا منظور اختیارات تک‌تک نمایندگان است یا مجلس؟ ابهام دارد، پس از رفع ابهام اظهار نظر خواهد شد.
2_ عموم ماده (2) از این جهت که شامل دستگاههائی می‌شود که مجلس بر امور آنها نظارت ندارد نظیر مجلس خبرگان، شورای عالی انقلاب فرهنگی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای نگهبان، هیأتهای عمومی دیوان عالی کشور، دیوان عدالت اداری و نیز سایر دستگاههائی که مطایق قانون اساسی و قوانین دیگر حق وضع مقررات دارند، مغایر اصول 57، 108، 109، 110، 112 و 138 قانون اساسی شناخته شد.
3_ عبارت «جهت رفع تعارض» در جزء (2-1) ماده (3) عبارت از این جهت که مشخص نیست مراجع تصویب کننده الزام به رفع آن دارند یا خیر؟ ابهام دارد، پس از رفع ابهام اظهار نظر خواهد شد.
4_ الزام دستگاه تصویب کننده به لغو مقررات مذکور در جزء (3-1) ماده (3)، مغایر اصل 57 قانون اساسی شناخته شد.
5_ اطلاق عبارت «تعیین موارد نسخ صریح و اعمال آنها در...» توسط معاونت مزبور و لازم الاتباع بودن این امر برای مجریان و قضات، مذکور در جزء (5-1) ماده (3)، مغایر اصول 58، 73، 85، 138 و 167 قانون اساسی شناخته شد.
6_ در جزء (6-1) ماده (3)، «اعلام مغایرت قوانین و مقررات با سیاستهای کلی نظام ... به مجمع تشخیص مصلحت نظام»، مغایر اصول 110 و 112 قانون اساسی شناخته شد.
7_ تبصره ذیل جزء (7-1) ماده (3) همان اشکال ماده (2) را دارد و مغایر اصول 57، 108، 110 و 156 قانون اساسی شناخته شد.
8_ در بند (3) ماده (3) «شیوه نگارش طرحها و لوایح ... و تعریف لغات تخصصی » ... «جهت طی مراحل قانونی»، که شامل تغییر در مراد مقنن نیز می‌شود، مغایر اصول 58، 65 و 74 قانون اساسی شناخته شد.
9_ اطلاق ویراستاری در بند (5) ماده (3) که شامل تقنین نیز می‌شود، مغایر اصل 85 قانون اساسی شناخته شد.
10_ آموزش عمومی در بند (6) ماده (3)، مغایر اصول 57، 58 و 60 قانون اساسی شناخته شد.
11_ اطلاق اصلاح فصول و مواد قوانین در بند (7) ماده (3) که شامل تقنین نیز می‌شود، مغایر اصل 85 قانون اساسی شناخته شد.
12_ ماده (4) مغایر اصول 74 و 102 قانون اساسی شناخته شد.
13_ تبصره‌های (1) و (2) ماده (4) مغایر اصول 65 و 74 قانون اساسی شناخته شد.
14_ در ماده (8) «انجام هماهنگی‌های لازم بین قوای سه‌گانه توسط شورای عالی تنقیح قوانین»، مغایر اصول متعدد از جمله اصل 57 قانون اساسی شناخته شد.
15_ ماده (11) مغایر اصل 85 قانون اساسی شناخته شد."
5-2- نظر مورخ: 15/2/1389
"1_ علی‌رغم اصلاح بعمل‌آمده در بند(5) ماده(3)، اشکال قبلی شورای نگهبان کماکان بقوت خود باقی است.
2_ علی‌رغم اصلاح بعمل آمده در بند(7) ماده(3)، اشکال این شورا کماکان بقوت خود باقی است.
3_ اشکالات ماده (4) علی‌رغم اصلاح بعمل آمده در تبصره‌ها رفع نشده و کماکان بقوت خود باقی است.
4_ تبصره (2) ماده (4) علی‌رغم اصلاح بعمل آمده چون تغییر در آئین نامه داخلی مجلس است، باید در تصویب آن اصل 65 قانون اساسی رعایت شود.
5_ بند (د) ماده (8)، مغایر اصول 91 تا 98 قانون اساسی شناخته شد."
پیوستها:
1- جدول تطبیقی مغایرت¬های اعلامی شورای نگهبان و اصلاحات آن از سوی مجلس شورای اسلامی.
2- قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
3- متن طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشورمصوب جلسه 10/12/1388 مجلس شورای اسلامی.
4- متن اصلاحیه طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشورمصوب جلسه 25/1/1389 مجلس شورای اسلامی.
5- متن اصلاحیه طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشورمصوب جلسه 25/3/1389 مجلس شورای اسلامی.
6- نظر مورخ 26/12/1388 شورای نگهبان در خصوص طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشورمصوب.
7- نظر مورخ 8/2/1389 شورای نگهبان در خصوص اصلاحیه طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشورمصوب .
8- نظر مورخ 3/4/1389 شورای نگهبان در خصوص اصلاحیه طرح تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشورمصوب
9- قانون تشکیل سازمان تنقیح و تدوین قوانین و مقررات کشورمصوب 29/12/1350
10- لایحه قانونی ادغام سازمان تنقیح و تدوین قوانین و مقررات کشور در نخست‌وزیری- مصوب 9/4/1358
لینک کوتاه :
