استفساریه در خصوص اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی

شماره: ۷۲۹۳۰ هـ-ب
تاریخ: ۱۳۸۳/۷/۱۵
حضرت آیت الله جنتی
دبیر محترم شورای نگهبان
باسلام:
ضمن ارسال رونوشتی از نقطه نظرات هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین که مورد تأیید اینجانب نیز می‏باشد نظر حضرتعالی را به نکات ذیل جلب و نظر تفسیری آن شورای محترم، در خصوص اصل یکصد وسی و هشتم قانون اساسی مورد تقاضاست:
۱ ـ محدودۀ صلاحیت و مسئولیت دولت و رئیس مجلس شورای اسلامی در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی
الف: اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی در آغاز با بیان این عبارت "علاوه بر مواردی که هیات وزیران یا وزیری مأمور تدوین آئین‏‌نامه‏‌های اجرائی قوانین میشود، هیات وزیران حق دارد برای انجام وظائف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب‌نامه‌‏ها و آئین‏‌نامه‌‏ها بپردازد" اولاً این نکته را روشن می‏سازد که هیات وزیران صلاحیت نامحدودی برای وضع تصویبنامه‏ها و آئین‏نامه‏ها نداشته ثانیاً معلوم میکند صلاحیت این هیات در وضع تصویبنامه‏‌ها و آئین‏‌نامه‏‌ها محدود بموارد چهارگانه مذکور، در این اصل یعنی وضع تصویبنامه یا آئین‏نامه برای ۱ ـ اجرای قوانین ۲ ـ انجام وظایف اداری ۳ ـ تأمین اجرای قوانین و ۴ ـ تنظیم سازمان‌های اداری است و سپس در پارگراف آخر اصل مزبور با این عبارت "تصویب‌نامه‌‏ها و آئین‏‌نامه‏‌های دولت و کمیسیون‌های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجراء به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی میرسد تا در صورتیکه آن‌ها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیات وزیران بفرستد" در واقع ارادۀ واضعان قانون اساسی در لزوم تطابق مصوبات دولت با قوانین را اعلام میدارد.
ب: اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی در آغاز با بیان قسمتی از پارگراف سوم اصل مزبور با این عبارت "تصویب‌نامه‏‌ها و آئین‏‌نامه‌‏های دولت و مصوبات کمیسیون‌های مذکور در این اصل" که مفید وضع تصویبنامه‏ها و آئین‏نامه‏‌هائی در چهارچوب موارد چهارگانۀ مذکور در پارگراف اول اصل مذکور است در واقع صلاحیت امر بررسی و اعلام نظر ماهوی رئیس مجلس را محدود به مصوباتی میداند که در چهارچوب موارد چهارگانه به تصویب رسیده است و سپس با تصریح به عبارت "تا در صورتیکه آن‌ها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیات وزیران بفرستد" به مسئولیت رئیس مجلس در بررسی و اعلام مغایرت یا عدم مغایرت مصوبات دولت با قوانین اشاره دارد.
نتایج مترتب بر مندرجات جزء‌های "الف" و "ب" این بند
لزوم قانونی وضع تصویبنامه و آئین‌نامه در چهارچوب موارد چهارگانه مذکور در پاراگراف اول اصل یکصد و سی و هشتم از طرف هیات وزیران و نیز مقید و محدود بودن صلاحیت بررسی و اعلام نظر ماهوی رئیس مجلس بر اینکه وضع تصویبنامه‌ها و آئین‌نامه‌های مطروحه نزد وی در چهارچوب موارد چهارگانه مزبور صورت گرفته باشد و یا به بیانی دیگر همانطوریکه صلاحیت دولت در وضع تصویبنامه یا آئین‌نامه محدود و مقید به چهار مورد مذکور در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی است و نه خارج از این موارد، صلاحیت رئیس مجلس در ورود ماهوی به مصوبه مطروحه نیز محدود و مقید است به اینکه مصوبۀ مزبور ناظر به یک یا چند و یا تمام موارد چهارگانه مذکور در این اصل باشد و نه خارج از آن
۲ ـ محدودۀ صلاحیت و مسئولیت کمیسیون‌های دولت و رئیس مجلس شورای اسلامی در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی
الف: واضعان قانون اساسی بشرح پاراگراف دوم اصل یکصد و سی و هشتم با این بیان "دولت می‌تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظائف خود را به کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیون‌ها در محدودۀ قوانین پس از تأیید رئیس‌جمهور لازم‌الاجرا است" ضمن تعیین محدوده صلاحیت دولت بواگذاری تصویب برخی از امور مربوط به وظائف خود به کمیسیون‌ها و تعیین محدوده صلاحیت این کمیسیون‌ها به آنچه دولت به هر کمیسیونی واگذار نموده است در واقع هم محدوده مسئولیت یا اختیار دولت و هم محدوده مسئولیت یا اختیار کمیسیون‌های مذکور در این اصل را مشخص نموده‌اند.
ب: با تحقق مدلول پاراگراف اول اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی بشرح فوق که مبین اعمال نظر واضعان قانون اساسی چه از طرف دولت و چه از طرف کمیسیون‌های دولت است صلاحیت رئیس مجلس شورای اسلامی در ورود ماهوی وی نسبت به چنین مصوباتی نیز تحقق یافته و سپس با توجه به پاراگراف دوم اصل فوق‌الذکر با این عبارت "تصویبنامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت و کمیسیون‌های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجراء به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی میرسد تا در صورتیکه آن‌ها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیأت وزیران بفرستد" صلاحیت رئیس مجلس شورای اسلامی در بررسی و اعلام نظر ماهوی نسبت به مصوبات کمیسیون‌های دولت استقرار می‌یابد.
نتایج مترتب بر جزء‌های "الف" و "ب" این بند
لزوم قانونی واگذاری برخی از امور مربوط بوظائف دولت به کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر از طرف هیات وزیران و لزوم قانونی وضع تصویبنامه یا آئین‏نامه از طرف این کمیسیون‌ها اولاً در چهارچوب موارد مذکور در اصل یکصد و سی و هشتم و ثانیاً در محدودۀ آنچه هیات وزیران به آن‌ها واگذار نموده است و نیز مقید بودن صلاحیت رئیس مجلس شورای اسلامی در بررسی و اعلام نظر ماهوی نسبت به مصوبات کمیسیون‌های دولت در آغاز، به اعمال نظر واضعان قانون اساسی در اصل فوق‏الذکر از طرف دولت در واگذاری برخی از امور مربوط بوظائف خود به کمیسیون متشکل از چند وزیر و سپس به لزوم رعایت این کمیسیون‌ها در وضع تصویبنامه یا آئین‏نامه چه در خصوص موارد چهارگانه مذکور در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی و چه در محدودۀ آنچه هیات وزیران به کمیسیون‌های مزبور واگذار نموده است یا به بیانی روشن‏تر اولاً صلاحیت دولت در واگذاری وضع تصویبنامه یا آئین‏نامه به کمیسیون‌ها محدود و مقید است به برخی از امور مربوط بوظائف خود، در چهارچوب موارد چهارگانه در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی ثانیاً صلاحیت کمیسیون‌های مزبور در وضع تصویبنامه و آئین‏نامه نیز محدود و مقید است به اعمال نظر واضعان قانون اساسی در اصل مذکور از یکسو و رعایت اموری که هیات وزیران به این کمیسیون‌ها واگذار نموده است از سوی دیگر و ثالثاً صلاحیت رئیس مجلس شورای اسلامی در بررسی و اعلام نظر ماهوی نسبت به مصوبات کمیسیون‌ها دولت دائرمدار آنست که دولت در واگذاری برخی امور به کمیسیون‌ها در وضع مصوبات، نظر واضعان قانون اساسی در اصل یکصد و سی و هشتم را اعمال و کمیسیون‌ها نیز ضمن اعمال این نظر در چهارچوب امور محوله از طرف دولت به آن‌ها عمل کرده باشند.
۳ ـ عصاره و چکیدۀ بند‌های سه‌گانه قبل
الف: نه هیات وزیران صلاحیت وضع تصویبنامه یا آئین‏نامه‏ای را دارد که خارج از موارد چهارگانۀ مذکور در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی بتصویب رسیده است و نه رئیس مجلس شورای اسلامی، صلاحیت بررسی و اعلام نظر ماهوی نسبت به چنین مصوباتی را دارد.
ب: نه کمیسیون‌های دولت صلاحیت وضع تصویبنامه یا آیین‏نامه‏ای را دارند که خارج از امور واگذار شده به آن‌ها از طرف هیات وزیران و یا خارج از موارد چهارگانه مذکور در اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی است و نه رئیس مجلس شورای اسلامی صلاحیت بررسی و اعلام نظر ماهوی نسبت به این قبیل مصوبات را دارد.
۴ ـ تجزیه و تحلیل حقوقی و قانونی رسالت رئیس مجلس شورای اسلامی در انطباق یا عدم انطباق مصوبات دولت و کمیسیون‌های دولت با اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی
نظر به اینکه از رهگذر طرح این سئوال مقدر و پاسخگوئی به آن که آیا رئیس مجلس شورای اسلامی اساساً مجاز به بررسی ابتدائی تطابق یا عدم تطابق مصوبات هیات وزیران و کمیسیون‌های دولت با اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی می‏باشد یا نه، قضیه وضوح بیشتری خواهد یافت لذا ذیلاً با پاسخگوئی به این سئوال مقدّر، به تجزیه و تحلیل حقوقی و قانونی رسالت رئیس مجلس شورای اسلامی در این خصوص می‏پردازد.
با اذعان به اینکه واضعان قانون اساسی در اصل مذکور بتصریح، چنین رسالت یا مسئولیتی را به رئیس مجلس شورای اسلامی محول ننموده‏اند معذلک عقیده دارد با عنایت به ارزش و اهمیت بسیار مهم و بنیانی قانون اساسی و اولویت آن نسبت به سایر قوانین و نیز با التفات به ضرورت اجرا و اعمال آنچه واضعان این قانون تبیین و اراده کرده‏اند از یکسو و لزوم اهتمام فراوان به جلوگیری از هر اقدام و عمل مخالف نظر واضعان قانون مزبور و به اعتباری بیش از همه اهتمام تام و تمام به جلوگیری از اجراء مصوبات مغایر با؟ اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی چه از نظر بسیار مهم و نوعاً سرنوشت‏ساز بودن بسیاری از این مصوبات و چه از نظر قوت اجرائی یافتن مصوبات مزبور به محض ابلاغ، از سوی دیگر بنظر بسیار بعید می‏نماید که واضعان قانون اساسی با نادیده‏انگاشتن قاعدۀ تلازم فیمابین مسئولیت و اختیار در مقام سلب اختیار رئیس مجلس شورای اسلامی از امری آنچنان مهم و اساسی یعنی تطابق یا عدم تطابق مصوبات دولت و کمیسیون‌های دولت با اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی بوده و در نتیجه اجازه داده باشند که وی با چشم بستن به هر آنچه واضعان قانون اساسی در این اصل تبیین یا اراده کرده‏اند فی‏المثل مصوباتی را که حسب مورد خارج محدودۀ صلاحیت یا مسئولیت هیات وزیران یا کمیسیون‌های دولت وضع شده است ماهیتاً مورد بررسی و اعلام نظر قرار داده و در نتیجه بلحاظ عدم مغایرت آنهابا قوانین موضوعه که در درجۀ نازلتری از قانون اساسی قرار دارند از رهگذر صحّه گذاردن یا مهر تأیید زدن به چنین مصوباتی قوت و قدرت تداوم اجرا نیز ببخشد.
بنا به مراتب مذکور چنین بنظر می‏رسد که لازم است رئیس مجلس شورای اسلامی در نخستین اقدام خود حسب مورد تصویبنامه مطروحه را از جهت مطابقت یا عدم مطابقت با نظر واضعان قانون در اصل یکصد و سی و هشتم مورد ارزیابی قرار داده و از این رهگذر دریابد که در خصوص اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی حسب مورد دولت یا کمیسیون مربوط نظر واضعان قانون اساسی این اصل را رعایت کرده‏اند یا نه و بدیهی است چنانچه رئیس مجلس شورای اسلامی در ارزیابی ابتدائی خود بشرح فوق به این نتیجه دست یافت که تصویب‌نامه مطروحه نزد وی بدون اعمال آنچه واضعان قانون اساسی تبیین یا اراده کرده‏اند بتصویب رسیده است در اینصورت با منتفی بودن امر بررسی و اعلام مغایرت یا عدم مغایرت مصوبه مطروحه با قوانین ناگزیر است بلحاظ مغایرت تصویبنامه مزبور با آنچه واضعان قانون اساسی تبیین یا اراده کرده‏اند از ورود ماهوی به متن تصویبنامه مورد نظر خودداری نمایند.
۵ ـ ارزیابی نتایج بدست آمده از استدلال‌های سابق‌‏الذکر در رابطه با نظر تفسیری شورای محترم نگهبان
نظر به اینکه محتمل است گفته شود نظر تفسیری شماره ۲۱۰۱ مورخ ۱۳۷۱/۶/۱۶ شورای محترم نگهبان قانوناً مانع از آنستکه رئیس مجلس شورای اسلامی بتواند از رهگذر ارزیابی مصوبات موضوع اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی و تشخیص عدم مطابقت مصوبات مذکور با نظر واضعان قانون اساسی این قبیل مصوبات را مغایر قانون اساسی دانسته و در نتیجه از بررسی ماهوی مصوبات مطروحه خودداری کند لذا در پاسخ به این احتمال گفته می‏شود همانگونه که حتی با اندک دقت بنظر تفسیری مزبور با بیان "کلمۀ قوانین مذکور در اصل (۱۳۸) قانون اساسی شامل قانون اساسی نمی‏شود" بدست می‏آید شورای محترم نگهبان اساساً فارغ از صلاحیت شکلی یا مسئولیت ابتدائی رئیس مجلس شورای اسلامی در ارزیابی مصوبات دولت از جهت تطابق یا عدم تطابق آن‌ها با آنچه واضعان قانون اساسی تبیین یا اراده کرده‏اند در واقع با این فرض که اولاً مصوبات مطروحه وفق نظر واضعان قانون اساسی بتصویب رسیده و ثانیاً رئیس مجلس شورای اسلامی نیز از رهگذر دقت در سوابق امر به همین نتیجه دست یافته است در مقام بیان این معنی بوده است که با تحقق نظر واضعان قانون اساسی، رئیس مجلس شورای اسلامی در رسیدگی ماهوی چنین مصوباتی نمی‌تواند با استناد به دیگر اصول قانون اساسی مصوبات دولت را مغایر با قانون بداند بنا بمراتب مذکور بنظر می‌رسد نظر تفسیری فوق الاشعار اصولاً منصرف از مواردی است که رئیس مجلس شورای اسلامی بلحاظ عدم مطابقت مصوبات دولت با نظر واضعان قانون اساسی از رسیدگی ماهوی نسبت به این قبیل مصوبات خودداری می‏کند شاهد و مؤید این نظر آنستکه در مواردی که رئیس مجلس شورای اسلامی پس از نظریه تفسیری مزبور با خودداری از اعلام نظر نسبت به مصوباتی که مغایر شرع یا قانون اساسی تشخیص و آن‌ها رابرای اظهارنظر به شورای محترم نگهبان ارسال داشته است نه فقط خرده یا ایرادی به این امر گرفته نشده بلکه در هر دو مورد، این شورا اظهارنظر نیز نموده است.
نظر به اینکه با عنایت به مراتب سابق‏الذکر، اتخاذ تصمیم یا اعلام نظر رئیس مجلس شورای اسلامی در خصوص تصویبنامه شماره ۲۰/۵۳۱-/-س/ت ۳۱۲ ک مورخ ۱۳۸۳/۵/۱۱ و مصوبات مشابه نیازمند جلب نظر تفسیری آن شورای محترم است لذا چنانچه استدلال‌های بعمل آمده در خصوص منصرف بودن نظر تفسیری شماره ۲۱۰۱-۱۳۷۱/۶/۱۵ از اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی مورد تأیید قرار گیرد، خواهشمند است نظر تفسیری شورای محترم نگهبان در این خصوص را اخذ و به اینجانب ابلاغ فرمائید ولکن در غیر اینصورت جلب نظر تفسیری آن شورای محترم که متضمن تعیین تکلیف رئیس مجلس شورای اسلامی در موارد ذیل باشد مورد تقاضاست:
الف: هیات وزیران مستنداً به اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی لکن خارج از موارد چهارگانه مذکور در این اصل یعنی وضع تصویبنامه یا آئین‏نامه برای ۱ ـ اجرای قوانین ۲ ـ انجام وظائف اداری ۳ ـ تامین اجرای قوانین ۴ ـ تنظیم سازمان‌های اداری بوضع تصویبنامه یا آئین‏‌نامه اقدام کرده باشد.
ب: هیات وزیران ضمن استناد به اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی امر یا اموری را به کمیسیون مربوط محول نموده باشد که خارج از محدودۀ موارد چهارگانه مذکور در اصل مزبور است.
ج: کمیسیون مربوط با وصف استناد به اصل یکصد و سی و هشتم خارج از چهارچوب امور محوله از طرف دولت به آن و یا زائد از موارد چهارگانه مذکور در اصل فوق‏ الذکر تصویبنامه یا آئین‌‏نامه‏ای وضع نموده باشد.

غلامعلی حداد عادل
رئیس مجلس شورای اسلامی