تأملی بر اصلاحیه قانون شوراهای اسلامی شهر و روستا
مدتی است که بحث نظارت بر انتخابات شوراها در مجامع سیاسی و در عرصه رسانه ها مطرح شده است. از آنجا که اخیراً کلیات لایحه دولت نیز در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید لازم است تا مروری بر اشکالات و ابهامات این پیشنهاد داشته باشیم.
مدتی است که بحث نظارت بر انتخابات شوراها در مجامع سیاسی و در عرصه رسانه ها مطرح شده است. از آنجا که اخیراً کلیات لایحه دولت نیز در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید لازم است تا مروری بر اشکالات و ابهامات این پیشنهاد داشته باشیم.
در این ارتباط طرحی زودهنگام از سوی نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی ارائه شد که حاکی از تفویض امر نظارت بر انتخابات شوراها همانند نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان، ریاست جمهوری و مجلس شورای اسلامی از مجلس به شورای نگهبان بود. این طرح پس از عرضه به رسانه ها با مخالفت ها و البته موافقت های چندی روبه رو شد.در این فاصله از سوی دولت محترم(وزارت کشور) نیز لایحه اصلاح قانون انتخابات شوراها به مجلس تقدیم شد که اگر چه گستردگی طرح پیش گفته را در امر واگذاری نظارت به همراه نداشت، اما به هر صورت حضور مؤثر شورای نگهبان را در امر نظارت بر انتخابات شورا تأیید می کند.با توجه به موضع گیری های مخالف و موافق طرح و لایحه مزبور لازم است جزییات هر دو پیشنهاد تبیین شود تا تصمیم گیرندگان با آگاهی بیشتر نسبت به قبول یا رد آن اقدام کنند.
نگاهی به طرح دو فوریتی
طرح فوق که شامل ۵ ماده بود در صدد است تا سه محور اساسی را مورد تصویب قرار دهد:
الف- همزمانی انتخابات شوراهای اسلامی با انتخابات مجلس خبرگان در سال جاری.
ب- اصلاح تعداد اعضای اصلی و علی البدل شوراها و بازگشت به قانون ۱۳۵۷.
ج- تفویض امر نظارت بر انتخابات شوراها از مجلس شورای اسلامی به شورای نگهبان.آنچه در این نوشته به آن اشاره شده و مورد بررسی واقع می گردد محور سوم یعنی «انتقال نظارت از مجلس به شورای نگهبان» است.
تهیه کنندگان طرح دوفوریتی در مقدمه توجیهی این طرح این گونه استدلال می کنند که: «به علت فقدان ساز و کار اجرایی لازم در اعمال نظارت(مجلس) با مشکلات روبه روست، حال آن که شورای نگهبان بر اساس اصل ۹۹ قانون اساسی که در اعمال نظارت بر انتخابات هم تجربه طولانی داشته و هم ساز و کار لازم را فراهم نموده است، لذا استفاده از این امکانات و ساز و کار نظارت شورای نگهبان برای مجلس در اعمال نظارت بسیار مغتنم خواهد بود.» و در ادامه پیشنهاد اصلاحی خود را در خصوص مواد ۵۳ و ۷۳ قانون موجود را بدین شرح تقدیم نموده اند:
ماده ۵۳- نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی کشور بر عهده شورای نگهبان می باشد که بر طبق مواد ۷۳ و ۷۴ قانون اصلاح قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شوراهای مزبور خواهد بود.ماده ۷۳- به منظور نظارت بر امر انتخابات شوراها، هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی کشور متشکل از ۵ نفر به ترتیب مقرر در ماده ۵ قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی تشکیل شد.
بدین ترتیب در صورت تصویب امر نظارت بر انتخابات شوراهای اسلامی کشور بر عهده شورای نگهبان قرار خواهد گرفت و هیأت مرکزی نظارت بر مسئولیت نظارت بر این انتخابات را عهده دار خواهد شد.علی رغم این توضیح لازم است در دو بعد این نظریه و مبنای طرح مورد نقد و بررسی قرار گیرد.
۱- مغایرت یا عدم مغایرت با قانون اساسی
۲- لزوم یا عدم لزوم نظارت استصوابی مندرج در اصل ۹۹
۳- مغایرت با مصالح عالی کشور
مغایرت یا عدم مغایرت با قانون اساسی
تدوین کنندگان قانون اساسی در سالهای اولیه پیروزی انقلاب اسلامی مقرر نمودند تا مرجعی مستقل از قوای سه گانه امر خطیر نظارت بر انتخابات را بر عهده داشته باشد و از آنجا که جایگاه مجلس و ریاست جمهوری از اهمیت حیاتی برخوردار است به همراه نظارت بر رفراندوم ها، نظارت بر این قبیل انتخابات را نیز بر عهده شورای نگهبان نهادند و سپس در مجلس بازنگری قانون اساسی به دلیل اهمیت نظارت بر انتخابات خبرگان، این امر نیز بر عهده شورای نگهبان قرار داده شد.اصل ۹۹ قانون اساسی پس از بازنگری مقرر می دارد: «شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد.»
آنچه که در نگاه اول به نظر می رسد این که محدوده اصل ۹۹ افاده حصر دارد که توسعه آن بدون مجوز قانون اساسی معقول به نظر نمی رسد و اضافه نمودن مصادیق دیگر انتخابات بر وظایف مندرج در اصل ۹۹ توسط قانون عادی امکان پذیر نیست.
جدا نمودن امر نظارت بر انتخابات شوراها از اصل ۹۹ و واگذاری آن به قانون عادی نمی تواند خالی از حکمت باشد چرا که رویکرد حاکم بر مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، یک رویکرد مردمی بوده و تدوین کنندگان در صدد بودند تا امور شوراها از جمله انتخابات آن را بر عهده مردم و شهروندان قرار دهند و اصولاً تصور واگذاری آن به شورای نگهبان حتی مطرح نشده و در مذاکرات صورت گرفته هیچ سخنی در این جهت بیان نشده است. مضافاً به آن که قانونگذار در جایی دیگر تعیین تکلیف نظارت بر انتخابات شوراها را بر عهده قانون عادی نهاده است.شاید بتوان اصلاح به عمل آمده توسط مجلس بازنگری قانون اساسی در اصل ۹۹ و توسعه دامنه نظارت شورای نگهبان به نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان را مؤید این امر بدانیم که قلمرو این نظارت محدود و محصور به مصادیق مذکور در اصل می باشد و در صورت تمایل به افزایش آن لزوماً باید قانون اساسی و نه قانون عادی اصلاح شود.
نظارت استصوابی در انتخابات شوراها
بر اساس تفسیری که شورای نگهبان در سال ۱۳۷۰ از اصل ۹۹ قانون اساسی ارائه نمود نظارت مندرج در اصل ،۹۹ نظارت استصوابی تلقی شده که شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیداها می شود.مجلس شورای اسلامی نیز در پی این تفسیر مبادرت به تصویب قانونی نمود که مقرر می دارد این نظارت، عام و استصوابی است.
اکنون این سؤال مطرح می شود که در صورت واگذاری نظارت بر انتخابات شوراها از مجلس به شورای نگهبان آیا این نظارت از نوع استصوابی خواهد بود و یا از قسم استطلاعی؟
آنچه فعلاً می توان گفت این که تفسیر شورای نگهبان از اصل ۹۹ بر نظارت استصوابی تأکید دارد، لیکن به دلیل فقد این وظیفه در قانون اساسی برای شورای نگهبان استصوابی تلقی نمودن آن اندکی جای تأمل دارد و چه بسا که از قلمرو نظارت استصوابی خارج باشد. در این صورت مشکل نظارت دوگانه پدید خواهد آمد که از یک طرف در انتخابات شوراها از نظارت استصوابی استفاده نشود و از طرف دیگر در سایر انتخابات از نظارت استصوابی استفاده گردد و این امر موجب رفتار دوگانه شورای نگهبان شود و تردیدهایی را در بین افکار عمومی ایجاد کند.
لایحه پیشنهادی اصلاح قانون شوراها
پس از ظهور مخالفت ها با بررسی طرح راجع به اصلاح قانون شوراها، لایحه ای از سوی دولت با قید دو فوریت برای اصلاح قانون شوراها تقدیم مجلس گردید که اگرچه اشکالات قانون اساسی آن نسبت به طرح دو فوریتی خفیف تر می باشد، لیکن مخالفت با مصالح کشور در آن به نحو آشکاری مشهود است.
در لایحه مورد اشاره نیز دو ماده ۵۷ و ۵۸ به شرح ذیل اضافه شده است: ماده ۵۷- پیش از شروع انتخابات، هیأتی متشکل از هفت نفر، دو نفر نمایندگان مجلس شورای اسلامی به انتخاب کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی، دادستان کل کشور و چهار نفر با انتخاب شورای نگهبان به عنوان هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات معرفی می شوند.
تبصره ۱- از چهار نفر افراد معرفی شده از سوی شورای نگهبان حداقل یک نفر باید عضو آن شورا باشد.
تبصره ۲- در استان ها چهار نفر با انتخاب هیأت مرکزی نظارت، دادستان مرکز استان و دو نفر از نمایندگان استان در مجلس شورای اسلامی با معرفی مجمع نمایندگان استان، هیأت نظارت استان را تشکیل می دهند.
تبصره ۳- اعضای هیأت نظارت شهرستان متشکل از ۵ نفر از افراد واجد شرایط توسط هیأت های نظارت استان انتخاب می شوند.
ماده ۵۸- هیأت مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل انتخابات، حسن جریان امور، اقدامات هیأت های اجرایی و وزارت کشور و نیز تعیین صلاحیت نامزدهای عضویت در شوراهای اسلامی نظارت خواهد کرد که تبصره یک آن الزام به معرفی حداقل یک نفر از اعضا شورای نگهبان در این هیأت تأکید دارد.این ماده اگرچه انجام وظیفه نظارتی را به نحو مطلق بر عهده شورای نگهبان قرار نداده، لیکن به دلیل حضور اکثریت ۴ نفر معرفی شده از سوی شورای نگهبان تلقی این خواهد شد که همان شورای نگهبان بر این انتخابات نیز نظارت دارد. در این صورت اشکال قبلی که نسبت به طرح دو فوریتی مطرح شده بود در اینجا بروز می کند و با عنایت به حصری بودن قلمرو اصل ،۹۹ توسعه آن بدون حکم صریح قانون اساسی و توسط قانون عادی چندان معقول به نظر نمی رسد.علاوه بر آن تفویض چنین امری به شورای نگهبان توسعه گستره وظایف این شورا است که قطعاً مجلس شورای اسلامی نمی تواند آن را تعیین و تصویب کند. این امر در سایر اصول قانون اساسی که وظایف نهادها و سازمان های اداری را مشخص نموده همیشه مورد استناد شورای نگهبان بوده و مثلاً واگذاری امور اجرایی را به ستاد یا شورای بدون پذیرش مسئولیت وزرا و رئیس جمهور بر خلاف اصل ۶۰ و همچنین توسعه قلمرو این اصل می داند.
همچنین ورود شورای نگهبان به نظارت بر انتخابات شوراها از جهت مصالح خود شورای نگهبان نیز مردود است چرا که این امر یعنی بازداشتن این شورا از انجام وظایف قانونی مصرح خود.
این امر با حکم ماده ۵۸ پیشنهادی نیز تقویت شده، چرا که این هیأت نظارت بر کلیه مراحل انتخابات، حسن جریان امور، اقدامات هیأت های اجرایی و وزارت کشور و نیز تعیین صلاحیت های نامزدهای عضویت در شوراها را بر عهده دارد و بدین دلیل حضور اعضاء معرفی شده از سوی شورای نگهبان به منزله تأیید یا رد انتخابات شوراها می باشد و در نهایت به مفهوم نظارت شورای نگهبان بر انتخابات شوراها که البته قانون اساسی چنین قصدی را نداشته است.
لینک کوتاه :
