نظرات استدلالی شورای نگهبان در بررسی لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در فدارسیون بین المللی بتن
نظرات استدلالی شورای نگهبان درباره لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در فدارسیون بین المللی بتن منتشر شد.
مرحله اول: آذرماه 1387
مرحله دوم: جلسه 20/7/1390
لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در فدارسیون بین المللی بتن
1- مقدمه
لایحه «عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در فدارسیون بین المللی بتن» که بنا به پیشنهاد معاونت حقوقی و امور مجلس رئیس جمهور تهیه شده بود، در تاریخ 15/2/1387 به تصویب هیأت وزیران رسید و برای طی تشریفات قانونی و تصویب در مجلس شورای اسلامی به این نهاد ارسال شد. در مقدمه توجیهی این لایحه آمده است: به منظور گسترش حضور فعال جمهوری اسلامی ایران در سازمان ها و مجامع بین المللی و بهره-گیری از آن در جهت تأمین منافع ملی و تحقق هر چه بیشتر همگرایی منطقه ای و بین المللی در راستای اصول و اهداف استراتژیک سیاست خارجی کشور و بهره گیری از آخرین دستاوردهای علمی و تکنولوژیکی، این لایحه برای طی مراحل قانونی به مجلس شورای اسلامی تقدیم می شود.
این لایحه، در مجلس شورای اسلامی برای بررسی به صورت یک شوری در تاریخ 22/5/1387 به کمیسیون عمران به عنوان کمیسیون اصلی ارجاع شد که کمیسیون مزبور آن را در جلسه 25/6/1387 پس از بحث و بررسی عیناً به تصویب رساند. مجلس شورای اسلامی نیز در تاریخ 19/8/1387، مصوبه مزبور را عیناً تصویب و برای طی مراحل قانونی مقرر در اصل 94 قانون اساسی به شورای نگهبان ارسال کرد. این شورا پس از بررسی مصوبه، علاوه بر مغایرت این مصوبه با اصل 80 قانون اساسی، طریقه تصویب این لایحه در مجلس از جهت رعایت یا عدم رعایت تشریفات قانونی را نیز دارای ایراد و ابهام دانست و به مجلس برگشت داد. کمیسیون عمران مجلس با تشکیل جلسه در 23/5/1390 اصلاحات لازم را در جهت رفع ایرادات شورای نگهبان انجام داد که در جلسه علنی مجلس مورخ 6/7/1390 به تصویب نمایندگان رسید. پس از وصول مصوبه به شورای نگهبان، این شورا در جلسه 20/7/1390 پس از بررسی مصوبه، با اعلام عدم مغایرت آن با موازین شرع و قانون اساسی، نظر خود را طی نامه شماره 42124/30/90 مورخ 20/7/1390 به مجلس شورای اسلامی اعلام کرد.
2- بحث و بررسی شورای نگهبان پیرامون لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در فدارسیون بین المللی بتن مصوب 19/8/1387 مجلس شورای اسلامی (مرحله اول)
2-1- ماده واحده
"ماده واحده- به دولت اجازه داده می شود در «فدارسیون بین المللی بتن» عضویت یابد و نسبت به پرداخت حق عضویت مربوط و یا کمک اقدام نماید. تعیین و تغییر دستگاه اجرایی طرف عضویت بر عهده دولت است."
2-1-1- نظرات استدلالی
2-1-1-1- دیدگاه مغایرت
الف) با توجه به اینکه بر اساس اصل 80 قانون اساسی تمامی وام ها و کمک های بلاعوض داخلی و خارجی از طرف دولت، باید به تصویب مجلس برسد، می باید جزئیات مساعدت و کمک دولت به این فدارسیون، به تصویب مجلس برسد، نه اینکه اجازه کلّی به دولت داده شود، تا به هر نحو اقدام نماید. بر این اساس، اطلاق عبارت «کمک» که شامل وام و کمک مالی بلاعوض نیز می شود، مغایر با قانون اساسی است.
ب) مشخص نیست متنی که از سوی مجلس به شورای نگهبان ارسال شده است، به تصویب مجلس رسیده است یا خیر؛ چه آنکه ضمائم ارسالی در اوراق رسمی مجلس شورای اسلامی چاپ نشده و به امضاء رئیس مجلس نیز نرسیده است. به همین دلیل، نمی توان اساسنامه فدارسیون بتن را مصوبه مجلس تلّقی کرد. بدین لحاظ، اظهارنظر در مورد آن ممکن نیست.
ج) مستفاد از اصول 77 و 125 قانون اساسی، آنچه که باید به تصویب مجلس برسد، متن و محتوای معاهده و موافقتنامه است، و نه صرف اجازه الحاق دولت به آن. به همین دلیل، متن ارسالی به لحاظ عدم رعایت تشریفات تصویب مقرر در اصول مزبور، مغایر با قانون اساسی است.
د) تصویب کلّی یک لایحه، بدون ورود در جزئیات، مصوبه مجلس تلقی نمی شود و از این نظر، شورای نگهبان قادر به اظهارنظر درباره آن نیست.
2-1-2- نظر شورای نگهبان
- نظر به اینکه طبق اصل 80 قانون اساسی، پرداخت کمک در هر مورد باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد، لذا متن ماده واحده از این جهت مغایر اصل مذکور شناخته شد.
- لازم به تذکر است چون ضمیمه ارسالی لایحه در اوراق غیررسمی و بدون تعیین تعداد مواد و تبصره های مصوب و فاقد امضاء می باشد، ضروری است ماده واحده و متن کنوانسیون و ضمائم آن به صورت رسمی تنظیم و در انتهای آن مراتب تصویب در مجلس با تعداد مواد ذکر گردد.
- همان گونه که در موارد مشابه در نظریات این شورا آمده است، اساسنامه موجد این فدراسیون باید به تصویب مجلس محترم شورای اسلامی برسد و آنچه که ارسال شده است به عنوان ضمیمه ماده واحده است و مشخص نیست که به تصویب مجلس محترم رسیده است یا خیر؟ از این جهت ابهام دارد و لازم است متن مصوب مجلس، به صورت رسمی برای این شورا ارسال گردد تا اظهارنظر ممکن شود.
3- بحث و بررسی شورای نگهبان پیرامون لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در فدراسیون بین المللی بتُن مصوب 6/7/1390 مجلس شورای اسلامی (مرحله دوم)
3-1- ماده واحده
"ماده واحده- به دولت اجازه داده می شود در «فدارسیون بین المللی بتن» به شرح اساسنامه پیوست عضویت یابد و نسبت به پرداخت حق عضویت مربوط اقدام نماید. تعیین و تغییر دستگاه اجرایی طرف عضویت بر عهده دولت است.
تبصره- در اجرای اساسنامه ضمیمه این قانون رعایت اصول هفتاد و هفتم (77) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران الزامی است."
3-1-1- نظرات استدلالی
ایرادهای مذکور در اظهارنظر پیشین شورای نگهبان نسبت به ماده واحده لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در فدارسیون بین المللی بتن، با اصلاحات به عمل آمده در مجلس، برطرف شده است.
3-1-2- نظر شورای نگهبان
ماده واحده لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در فدارسیون بین المللی بتن، با توجه به اصلاحات به عمل آمده در مجلس شورای اسلامی، مغایرتی با قانون اساسی و موازین شرع ندارد.
3-2- مواد 22 و 23 اساسنامه فدراسیون بین المللی بتن
"ماده 22- مقررات حقوقی
1- فدراسیون جهانی بتن که مطابق مواد (52) و (60) قانون مدنی کشور سوئیس پایه گذاری شده، فدراسیونی است که مطابق این اساسنامه و قوانین کشور سوئیس، به ویژه با توجه به مواد (957) و ضوابط مربوط به آن، فعالیت می کند.
2- فدراسیون دارای جایگاه و شأن مدنی است.
ماده 23- اقامتگاه
اقامتگاه قانونی فدارسیون، شهر ژنو است. رسیدگی به تمامی اختلاف های به وجود آمده در فدراسیون، در صلاحیت انحصاری دادگاه های صالح شهر ژنو خواهد بود."
3-2-1- نظرات استدلالی
3-2-1-1- دیدگاه مغایرت
الف) مفاد ماده 23 اساسنامه مبنی بر صلاحیت انحصاری دادگاه های شهر ژنو برای رسیدگی به تمامی اختلافات به وجود آمده از یک سو و حاکم کردن قانون سوئیس بر این فدراسیون در ماده 22 از سوی دیگر، هم از لحاظ شکلی و هم از لحاظ ماهوی با موازین شرعی مغایرت دارد؛ چه آنکه بر اساس حکم ماده 23، جمهوری اسلامی ایران در صورت اختلاف با این فدراسیون یا دیگر اعضا، مجبور است به دادگاه های مذکور در این ماده مراجعه کند؛ حال آنکه مراجعه به این دادگاه ها، به جهت آنکه نظام قانونی و قضایی این کشورها مطابق با موازین شرعی شکل نگرفته است و همچنین قضات رسیدگی کننده نیز، شرایط معتبر در شرع برای قضاوت را ندارند، صحیح نیست و پذیرش صلاحیت این دادگاه ها، مرادف «تحاکم إلی الطاغوت» (بردن دعاوی و اختلافات به نزد طواغیت و طلب قضاوت کردن از آنها) است که در قرآن کریم صریحاً از آن نهی شده است. [1] از سوی دیگر، به لحاظ ماهوی نیز وفق حکم ماده 22، این دادگاه ها بر اساس قانون سوئیس قضاوت خواهند کرد که به لحاظ عدم مطابقت قوانین کشور مذکور با شرع، مراجعه و پذیرش احکام این دادگاه ها مغایر با موازین شرعی است. پذیرش احکام مواد 22 و 23، بی تردید با موازین شرعی مغایرت دارد و مجلس نمی تواند چنین مصوباتی را بگذراند. پذیرش چنین احکامی، صرفاً از طریق حکم و اجازة ولیّ امر قابل تدارک است.
ب) بر اساس مفاد ماده 23 (صلاحیت انحصاری اعطا شده به دادگاه های شهر ژنو برای رسیدگی به تمامی اختلافات به وجود آمده)، در صورت بروز اختلاف، جمهوری اسلامی ایران در دادگاه های ژنو، طرف قضاوت قرار خواهد گرفت؛ دادگاه هایی که طرف ایرانی در آنها هیچ حقی ندارد و دادگاه سوئیس طبق ضوابط خودش عمل می کند و ایران نیز مجبور به پذیرش کلیه آرای صادر شده در این دادگاه ها است. این به معنی پذیرش تسلّط سوئیس و دادگاه های آنها بر ما است و از این لحاظ، مغایر با موازین شرعی و مغایر با بند (ج) اصل دوم قانون اساسی است که هرگونه سلطه پذیری را نفی کرده است. حکم ماده 23، حتی فراتر از پذیرش رجوع به داوری در قراردادهای بین المللی است؛ زیرا در داوری، حداقل می توان گفت که دو طرف دعوا، حق خودشان را دارند و بر اساس یک توافق دو طرفه، می پذیرند که داوری یک مرجع مرضی الطرفین را بپذیرند، لیکن در اینجا می گوید هر نوع اختلافی، منحصراً در صلاحیت دادگاه شهر ژنو است و بنابراین، جمهوری اسلامی ایران در انتخاب یا پذیرش این دادگاه ها، مسلوبالاراده است و باید هر حکم صادر شده از آنها را نیز بدون هیچ گونه قید و شرطی بپذیرد.
3-2-1-2- دیدگاه عدم مغایرت
الف) مراجعه ایران به دادگاه های سوئیس در صورت بروز اختلاف ناشی از عضویت در فدراسیون بتن، مغایرتی با موازین شرعی ندارد؛ زیرا اولاً با توجه به شأن حقوقی فدراسیون بتن (مصرح در ماده 22 اساسنامه)، اختلافات متصور در آن نیز شأنی حقوقی خواهد داشت و در نتیجه، دادگاه های رسیدگی کننده به این اختلافات احتمالی نیز حقوقی خواهد بود و دادگاه کیفری نیست؛ ثانیاً ایران با عضویت در این فدراسیون، با دیگر اعضا توافق می کند که رسیدگی به اختلافات حقوقی فی مابین را در دادگاه های حقوقی مزبور حل و فصل کند. چنین توافقی، همچون شرط ضمن عقدِ یک قراردادی مالی است که مسلمانی با غیرمسلمان منعقد می کند و رضایت می دهد که مثلاً در صورت بروز اختلاف، نظرات غیرمسلمانی را بپذیرد. در چنین مواردی، رجوع به غیرمسلمان برای حل اختلاف و رضایت به حکم او، «تحاکم إلی الطاغوت» نیست، بلکه توافق ضمن عقدی است که مخالفتی با شرع ندارد؛ به عبارت دیگر، در این موارد مسلمان با شرطی ضمن عقد قرارداد، حداکثر پذیرفته است که مقداری پول، ولو به ناحق، به غیرمسلمانی بدهد.
ب) به طور کلّی، میان موضوع «صلاحیت دادگاه» و «قانون صالح» در دعاوی و اختلافات بین المللی تفاوت وجود دارد؛ به عبارت دیگر، این موضوع که کدام دادگاه صالح به رسیدگی است و این موضوع که بر اساس چه قانون و مقرراتی رسیدگی صورت پذیرد، دو موضوع جداگانه هستند؛ چه آنکه مثلاً ممکن است در یک دعوای بین المللی، دادگاهی ایرانی صالح به رسیدگی باشد، لیکن نه بر اساس قانون ایران، بلکه بر اساس قانون یک کشور خارجی. در این اساسنامه نیز وفق ماده 23، دادگاه صلاحیت دار را دادگاه شهر ژنو تعیین کرده است، لیکن نسبت به بحث ماهوی و قانون حاکم بر دعوا سکوت کرده است. ماده 22 نیز صرفاً درصدد بیان قانون حاکم بر فعالیت فدراسیون بتن است و بیان می کند که این فدراسیون بر اساس مقررات اساسنامه خود و قوانین کشور سوئیس فعالیت می کند و ارتباطی با قانون حاکم در محاکم در موارد بروز اختلاف ندارد. بنابراین، با سکوت این اساسنامه نسبت به قانون حاکم بر دعاوی، بر اساس قواعد حقوق بین الملل، دادگاه باید بر اساس قواعد ناظر بر تعارض قوانین به موضوع رسیدگی کند.
3-2-1-3- دیدگاه ابهام
حکم مندرج در ماده 22 مبنی بر حاکم کردن قانون کشور سوئیس بر نحوة فعالیت فدارسیون بتن، مستلزم آن است که قانون کشور سوئیس در حد فدراسیون، در حق ما به عنوان عضو این فدراسیون اعمال شود، حال آنکه ما نمی دانیم قوانین و مقررات سوئیس متضمن چه احکامی است تا بتوانیم نسبت به مغایرت یا عدم مغایرت آن با موازین شرع و قانون اساسی اظهارنظر کنیم. از این حیث، این مصوبه با ابهام مواجه است.
3-2-2- نظر شورای نگهبان
شورای نگهبان، مواد 22 و 23 اساسنامه فدراسیون بین المللی بتن را مغایر با موازین شرع و قانون اساسی تشخیص نداد.
نظر نهایی شورای نگهبان:
مصوبه مجلس در خصوص لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در فدارسیون بین المللی بتن، با توجه به اصلاحات به عمل آمده، مغایر با موازین شرع و قانون اساسی شناخته نشد.
پیوست ها
----------------
1. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
2. متن لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در فدارسیون بین المللی بتن مصوب 19/8/1387 مجلس شورای اسلامی.
3. نظر مورخ 11/9/1387 شورای نگهبان در خصوص لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در فدارسیون بین المللی بتن مصوب 19/8/1387 مجلس شورای اسلامی.
4. متن اصلاحیه لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در فدارسیون بین المللی بتن مصوب 6/7/1390 مجلس شورای اسلامی.
5. نظر مورخ 20/7/1390 شورای نگهبان در خصوص اصلاحیه لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در فدارسیون بین المللی بتن مصوب 6/7/1390 مجلس شورای اسلامی.
6. نظرات استدلالی شورای نگهبان در بررسی لایحه عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در فدارسیون بین المللی بتن (Pdf).
------------------------------
1- «ألم تَرَ إلی الّذینَ یَزعُمُونَ أنّهُم ءامَنوا بِما اُنزِلَ إلیکَ وَ ما اُنزِلَ مِن قَبلِکَ یُریدُونَ أن یَتَحاکَمُوا إلی الطّاغُوتِ وَ قَد اُمِرُوا أن یَکفُرُوا بِهِ وَ یُریدُ الشّیطانُ أن یُضِلَّهُم ضَلالاً بَعیداً: آیا ننگری به حال آنان که به گمان خود ایمان به قرآن تو و کسی که پیش از تو فرستاده شده آورده-اند، چگونه باز می خواهند داوری به طاغوت برند، در صورتی که مأمورند که به طاغوت کافر شوند؟! و شیطان خواهد که آنان را گمراه کند؛ گمراهی دور» نساء/60.
لینک کوتاه :
