یادداشت وارده؛
تبیین نظارت استصوابی شورای نگهبان
در برخی از کشورها دادگاههای عالی (نظیر دیوان کشور) و یا دادگاه ویژه ، انتخابات را زیر نظر می گیرد . که می توان در نظام حقوقی ایران نظارت را مبتنی بر نظارت مضاعف دانست.
کریم افتخاری
در برخی از کشورها دادگاههای عالی (نظیر دیوان کشور) و یا دادگاه ویژه ، انتخابات را زیر نظر می گیرد . که می توان در نظام حقوقی ایران نظارت را مبتنی بر نظارت مضاعف دانست. *
قبل از اینکه به بحث پیرامون نظارت استصوابی بپردازیم ؛ لازم است به تعریف یکی از اندیشمندان در این مورد بپردازیم ؛ وی با اشاره به ماده 78 قانون مدنی ایران می گوید : «واقف می تواند بر متولی ناظر قرار دهد که اعمالی متولی به تصویب یا اطلع او باشد » و اذعان می نماید ، که واقف می تواند در عقد وقف ، یک یا چند ناظر متولی قرار دهد که اعمال متولی با نظارت انجام گیرد .
از دیدگاه وی نظارت (1) بر دو قسم است : 1- نظارت استطلاعی و آگاه شدن بر امور مربوطه به موقوفه از عائدات و مصارف آن است و بدین جهت متولی باید عملیات خود را به اطلاع ناظر رساند ولی لازم نیست که در امور موقوفه با او شور کند و تصمیم مشترک اتخاذ کنند . یعنی ناظر موظف است تنها از وضعیتی که مجریان انجام می دهند اطلاع یابد، پس بدون آنکه خود اقدامی عمل کند و نحوه اجراء را تأیید یا رد کند، آنچه را مشاهده کرده است به مقام دیگری گزارش کند . که اینگونه نظارت صرفاً جنبه اطلاع یابی دارد . به واقع حق همه شهروندان جامعه نیز هست و گرنه از این حیث که ناظران نمی توانند هیچ گونه تصمیم گیری در مورد تخلفات داشته باشند تفاوتی با نظارت سایر شهروندان ندارد . (2)
2- نظارت استصوابی ** و آن اظهار نظر در مورد به موقوفه پیش از آن انجام آن است ؛ بنابراین در صورتی که موقوفه ناظر را بنماید و متولی بدون تصویب ناظر نمی تواند اقدام به امری بنماید . یعنی مجری نمی تواند کار بدون نظر و اجازه و تصویب و صلاح دید ناظر انجام دهد . و اگر کاری را بدون تصویب و صلاحدید ناظر انجام دهد . صحیح و نافذ نیست .
در عین حال حقوق عمومی در مقام تعریف نظارت و انواع آن ، از مفاهیم و تعاریف مذکور در حقوق خصوصی فاصله نگرفته و همان برداشت و تعبیری که مورد توجه علمای حقوق خصوصی است مطمع نظر اساتید حقوق عمومی نیز می باشد . با این وجود حقوق عمومی از دو زاویه به مساله نظارت توجه دارد :
اول : نوع نظارت
دوم : مرجع نظارت
همچنین نظارت از حیث انواع به تاسیسی ، مالی، سیاسی، اطلاعی و استصوابی تقسیم شده و از حیث انواع به طور کلی در سه دسته قرار می گیرد :
1- نظارت از طریق قوه مقننه
2- نظارت توسط یک نهاد یا سازمان بی طرف
3- نظارت قضایی
بدین معنی که در برخی از کشورها دادگاههای عالی (نظیر دیوان کشور) و یا دادگاه ویژه ، انتخابات را زیر نظر می گیرد . که می توان در نظام حقوقی ایران نظارت را مبتنی بر نظارت مضاعف دانست :
اولاً : شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس را به عهده دارد (اصل 99)
ثانیاً : پس از تشکیل و افتتاح مجلس ، اعتبارنامه نمایندگان منتخب مورد بررسی و تصویب قرار می گیرد در نظام های دموکراتیک حاکمیت و اعمال آن ، حق لاینفک مردم است ؛ و مردم این حق را به طور باواسطه از طریق همه پرسی و از طریق انتخاب نمایندگانی منتخب و مورد قبول خود اعمال می کنند .
اعمال حاکمیت از طریق نمایندگان یکی از رایج ترین شیوه هایی است که امروزه مورد استفاده قرار می گیرد؛ بنابراین از اهمیت بالایی برخوردار است و از سوی دیگر از آنجایی که اهمیت هر امر سبب می شود تا به نسبت و میزان آن ، فروعت و اسباب و علل دستیابی بدان امر نیز برخوردار از اهمیت و جلب توجه شود، نتیجتاً نحوه انتخاب نمایندگان پارلمان که مظهر عینی تجلی حاکمیت ملت است بالطبع از حیث مقام و منزلت در خور توجه و عنایتی بس وافر و کافی است . به همین جهت مساله نظارت بر انتخابات در قوانین اساسی کشورها گنجانده شده و هریک به طریقی آن را بیان داشته اند .
برای نمونه در کشور فرانسه در اصل پنجم از بخش چهارم از فصل اول از قسمت سوم قانون اساسی سال 1791 و اصل 59 قانون اساسی سال 1958 ، آمریکا دربند پنجم از اصل اول قانون اساسی خود، ژاپن در اصل 55 آلمان در اصل 46 و ایتالیا در اصل 66 بلژیک در اصل 34 ، دانمارک در اصل 33 ، نروژ در اصل 64 و سرانجام جمهوری اسلامی ایران نیز در اصل 99 قانون اساسی ، همگی سخن از نظارت بر انتخابات و مرجع آن به میان می آورند .
قوانین اساسی کشورهای یاده شده در تعیین مرجع نظارت تفاوت دارند، چنانکه قانون اساسی فرانسه مصوب 1791 آن را برعهده نمایندگان ملت گذاشته بود، ولی قانون اساسی 1958 این کشور این مهم را برعهده شورای قانون اساسی گذاشت . کشورهایی چون آمریکا ، آلمان ، ایتالیا، ژاپن ، بلژیک ، دانمارک و نروژ مرجع مذکور را مجلس قرار داده اند .
سرانجام ایران که قابل به نظارت مضاعف است ، شورای نگهبان و مجلس را مرجع نظارت بر انتخابات می داند حال با این مقدمه طولانی آنچه مورد نظر است ، تحلیل حقوقی ماهیت نظارت بر انتخابات در قانون اساسی ایران است .
از سوی دیگر برکسی پوشیده نیست که قانون اساسی ایران چه در زمان مشروطه و چه در حال حاضر به طور ملموسی متاثر از قوانین اساسی کشورهای اروپایی بالاخص فرانسه است . به عنوان نمونه نظام تفکیک قوا که در اصل 57 بیان شده ، برگرفته از سیستم حقوقی فرانسه است و نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس به مانند اصل 59 قانون اساسی فرانسه است . به منظور رفع هرگونه شبهه عین عبارت فرانسوی اصل مذکور چنین است :
Lw conseil contitutionnel statue , en cas de contestation sur La ee. Gularite . de Le,lection des de,pute,s et des se,nateurs
این اصل می گوید «شورای قانون اساسی ، در صورت منازعه بر سر مطابقات انتخاب نمایندگان و سناتورها با قانون ، تصمیم گیری می کند» قانون اساسی آمریکا نیز در بند 5 اصل خود می گوید : «هریک از مجلسین داور انتخابات ، نتایج آن و خصوصیات اعضای مربوط به خود هستند و .... » عین عبارت انگلیسی اصل مذکور بدین شرح است :
Each house shall be the judge of the elections , returns . and qualifications of lts own members
با دقت نظر در عبارت اصل 59 قانون اساسی فرانسه ، مخصوصاً کلمه staue که مصدر آن statuer معنی «امر کردن . فرمان دادن ، رأی دادن ، با قدرت و تسلط انجام دادن ، فرمون » است ، چنین استنباط می شود که شورای قانون اساسی در تطبیق انتخابات با قانون ، نظارتی فراتر از نظارت یک ناظر اطلاعی دارد که انجام امور تنها به اطلاع او می رسد .
بدون اینکه قادر باشد؛ در مقام یک آمر فرمان دهد و تصمیم گیری کند . همین امر عیناً در قانون اساسی ایالات متحده و چند کشور صنعتی و مترقی که قبلاً ذکر آنها رفت ، تکرار شده ؛ البته با عبارتی چند و مراجع نظارتی دیگر، چنانکه در بند5 اصل اول قانون اساسی آمریکا ، کلمه judje استفاده شده و این لغت در اصطلاح حقوقی به معنی قضاوت و داوری کردن است و از لحاظ حقوقی یکی از خصایص و ویژگیهای تصمیماتی که توسط قاضی یا داور گرفته می شود، الزام آور بودن و آمریت داشتن آنهاست ؛ بنابراین مجلسین ایالات متحده (نمایندگان و سنا) داور انتخابات ، نتایج آن و خصوصیات اعضا یا به تعبیر دیگر صلاحیت نمایندگان هستند و از این حیث دارای نظارتی استصوابی هستند ، اگر غیر از این باشد ، استعمال الفاظی چون statue و judje بی مورد و نابجا می نمود و ضرورتی در استفاده از آنها نبود ، کما اینکه اصولاً کاملترین نوع نظارت ، نظارت استصوابی است . چنانکه ماده 2 قانون ایران مصوب دی ماه 1313 نیز بر این امر تصریح دارد و می گوید : «نسبت به موقوفات عامه که متولی مخصوص دارد ، وزارت معارف و اوقات نظارت کامل داشته ....»
حال با عنایت به اینکه اصل 99 قانون اساسی ایران الهام گرفته از اصل 59 قانون اساسی فرانسه است با این تفاوت که مرجع نظارت متفاوت است ؛ لذا از لحاظ تطبیقی در تفسیر آن (اصل 99) می توان به قانون اساسی فرانسه رجوع کرد و منظور قاونگذار اساسی را از وضع کلمه «نظارت» در اصل 99 بدون ذکر قید برای آن ، بهتر فهمید . پرسشی که در اینجا مطرح می شود این است که از جنبه حقوقی ، تفسیر شورای نگهبان در مورد اصل 99 چه مبنایی دارد ؟ چرا نظارت در اصل مزبور منحصر به خود انتخابات به معنای تأیید و عدم تأیید صحت انتخابات نباشد ؟ چرا نظارت باید به معنای استصوابی باشد نه استطلاعی ؟
پاسخی که شورای نگهبان به پرسش اول داده است این است که : «در اصل مزبور قیدی برای نظارت نیامده است.» قهراً از عموم یا اطلاق نظارت، استظهار می شود که مراد قانوگذار نظارت در تمام مراحل انتخابات است و تخصیص و تقیید آن به برخی از مراحل نیازمند به دلیل و قرینه است که علی الفرض مفقود است . آیا ثبت نام کاندایداها و تشخیص صلاحیت و عدم صلاحیت آن ها مربوط به انتخابات نیست ؟ آیا انتخابات منحصر است به روز انداختن رأی در صندوق ها ؟
گذشته از این نگاه به فلسفه و روح قانون مذکور نیز می تواند ما را در فهم معنا و مراد آن یاری نماید . اگر فلسفه نظارت، دقت در عمل و جلوگیری از احتمال تخلف و اشتباه مجری است ، آیا احتمال تخلف و یا اشتباه مجری مختص به روز انداختن رأی در صندوق است ؟ آیا این احتمال در کیفیت ثبت نام و نیز تشخیص صلاحیت و عدم صلاحیت نامزدها وجود ندارد ؟ یقیناً این احتمال در مراحل مختلف وجود دارد.
قانگذار با توجه به اهمیت فوق العاده انتخابات و سرنوشت ساز بودن آن برای بقاء و حفظ نظام ، وجود ناظر را در آن ضروری دانسته است . البته این انگیزه و فلسفه ایجاب می کند که نظارت بر تمام مراحل انتخابات اعمال می شود.
اما پاسخی که به استصوابی بودن نظارت داده شده است این است که هیچ قیدی برای نظارت در قانون اساسی نیامده است. بالطبع نظارت تام و کامل آن قابل استظهار است که همان نظارت استصوابی است . همچنین نظارت حقیقی همان استصوابی است ؛ یعنی اصل در نظارت به این است که ناظر حق اظهار نظر و نفی و اثبات و تأیید و تکذیب را داشته باشد . به تعبیر دیگر نظارت حقیقی به این است که رای و سخن ناظر رسمیت و مقبولیت داشته باشد و مرجع و نهاد دیگری بعد از اظهار رای و نظر ناظر نتواند به بررسی مجدد بپردازد و پذیرش رای ناظر بر همگان قطعی باشد .
به تعبیر دیگر نظارت استطلاعی هرچند به تسامح نوعی از نظارت محسوب می شود اما حقیقتاً نظارت نیست ؛ بلکه در حقیقت کار او همانند کار یک تماشاگر و یا گزارشگر است و محدوده حق و اختیار او این است که کیفیت انجام کار که به دست مجری انجام می گیرد را به خود مجری و یا مقام مافوق آن و یا مرجع دیگری گزارش کند؛ اما خود از اظهار نظر و نفی و اثبات و تأیید و رد خودداری کند و اگر هم در این رابطه نظری داد از اعتبار و نفوذ قانونی برخوردار نباشد . ***
گذشته از مطالب مذکور اصولاً قانون اساسی ایران در اصل 98 مرجع تفسیر قانون اساسی را شورای نگهبان دانسته است ؛ بنابراین چنانچه در استنباط از اصول این قانون برداشتهای متفاوت و دیدگاههای مخالف به وجود آید ، مقامی که قاطع دعوی است و به اصطلاع عامیانه حرف آخر را می زند . شورای نگهبان است . به این نحو که با ارائه نظریه تفسیری از اصل مورد اختلاف ، قضیه را فیصله خواهد داد .
منبع: عصردنا
پی نوشت:
----------------------------
* این مقاله برگرفته از کتاب احزاب وتشکلها و جناحهای سیاسی ایران امروز به قلم نویسنده مقاله می باشد
** استصواب واژه عربی است که با واژه صواب هم ماده (ریشه) است . صواب به معننای «درست» در مقابل «خطا» استصواب به معننی «صائب دانستن » و «درست شمردن» است؛ مثل اینکه بگویند این کار صحیح و بدون اشکال است (شورای نگهبان از منظر ولایت ، ص 44)
*** از دیدگاه شورای نگهبان آنچه که استصوابی بودن نظارت در اصل 99 را تأیید می کند ، این است که در اصل مزبور مرجعی که شورای نگهبان باید گزارش خود را به آنجا تقدیم کند مشخص نشده است .
بدون اینکه قادر باشد؛ در مقام یک آمر فرمان دهد و تصمیم گیری کند . همین امر عیناً در قانون اساسی ایالات متحده و چند کشور صنعتی و مترقی که قبلاً ذکر آنها رفت ، تکرار شده ؛ البته با عبارتی چند و مراجع نظارتی دیگر، چنانکه در بند5 اصل اول قانون اساسی آمریکا ، کلمه judje استفاده شده و این لغت در اصطلاح حقوقی به معنی قضاوت و داوری کردن است و از لحاظ حقوقی یکی از خصایص و ویژگیهای تصمیماتی که توسط قاضی یا داور گرفته می شود، الزام آور بودن و آمریت داشتن آنهاست ؛ بنابراین مجلسین ایالات متحده (نمایندگان و سنا) داور انتخابات ، نتایج آن و خصوصیات اعضا یا به تعبیر دیگر صلاحیت نمایندگان هستند و از این حیث دارای نظارتی استصوابی هستند ، اگر غیر از این باشد ، استعمال الفاظی چون statue و judje بی مورد و نابجا می نمود و ضرورتی در استفاده از آنها نبود ، کما اینکه اصولاً کاملترین نوع نظارت ، نظارت استصوابی است . چنانکه ماده 2 قانون ایران مصوب دی ماه 1313 نیز بر این امر تصریح دارد و می گوید : «نسبت به موقوفات عامه که متولی مخصوص دارد ، وزارت معارف و اوقات نظارت کامل داشته ....»
حال با عنایت به اینکه اصل 99 قانون اساسی ایران الهام گرفته از اصل 59 قانون اساسی فرانسه است با این تفاوت که مرجع نظارت متفاوت است ؛ لذا از لحاظ تطبیقی در تفسیر آن (اصل 99) می توان به قانون اساسی فرانسه رجوع کرد و منظور قاونگذار اساسی را از وضع کلمه «نظارت» در اصل 99 بدون ذکر قید برای آن ، بهتر فهمید . پرسشی که در اینجا مطرح می شود این است که از جنبه حقوقی ، تفسیر شورای نگهبان در مورد اصل 99 چه مبنایی دارد ؟ چرا نظارت در اصل مزبور منحصر به خود انتخابات به معنای تأیید و عدم تأیید صحت انتخابات نباشد ؟ چرا نظارت باید به معنای استصوابی باشد نه استطلاعی ؟
پاسخی که شورای نگهبان به پرسش اول داده است این است که : «در اصل مزبور قیدی برای نظارت نیامده است.» قهراً از عموم یا اطلاق نظارت، استظهار می شود که مراد قانوگذار نظارت در تمام مراحل انتخابات است و تخصیص و تقیید آن به برخی از مراحل نیازمند به دلیل و قرینه است که علی الفرض مفقود است . آیا ثبت نام کاندایداها و تشخیص صلاحیت و عدم صلاحیت آن ها مربوط به انتخابات نیست ؟ آیا انتخابات منحصر است به روز انداختن رأی در صندوق ها ؟
گذشته از این نگاه به فلسفه و روح قانون مذکور نیز می تواند ما را در فهم معنا و مراد آن یاری نماید . اگر فلسفه نظارت، دقت در عمل و جلوگیری از احتمال تخلف و اشتباه مجری است ، آیا احتمال تخلف و یا اشتباه مجری مختص به روز انداختن رأی در صندوق است ؟ آیا این احتمال در کیفیت ثبت نام و نیز تشخیص صلاحیت و عدم صلاحیت نامزدها وجود ندارد ؟ یقیناً این احتمال در مراحل مختلف وجود دارد.
قانگذار با توجه به اهمیت فوق العاده انتخابات و سرنوشت ساز بودن آن برای بقاء و حفظ نظام ، وجود ناظر را در آن ضروری دانسته است . البته این انگیزه و فلسفه ایجاب می کند که نظارت بر تمام مراحل انتخابات اعمال می شود.
اما پاسخی که به استصوابی بودن نظارت داده شده است این است که هیچ قیدی برای نظارت در قانون اساسی نیامده است. بالطبع نظارت تام و کامل آن قابل استظهار است که همان نظارت استصوابی است . همچنین نظارت حقیقی همان استصوابی است ؛ یعنی اصل در نظارت به این است که ناظر حق اظهار نظر و نفی و اثبات و تأیید و تکذیب را داشته باشد . به تعبیر دیگر نظارت حقیقی به این است که رای و سخن ناظر رسمیت و مقبولیت داشته باشد و مرجع و نهاد دیگری بعد از اظهار رای و نظر ناظر نتواند به بررسی مجدد بپردازد و پذیرش رای ناظر بر همگان قطعی باشد .
به تعبیر دیگر نظارت استطلاعی هرچند به تسامح نوعی از نظارت محسوب می شود اما حقیقتاً نظارت نیست ؛ بلکه در حقیقت کار او همانند کار یک تماشاگر و یا گزارشگر است و محدوده حق و اختیار او این است که کیفیت انجام کار که به دست مجری انجام می گیرد را به خود مجری و یا مقام مافوق آن و یا مرجع دیگری گزارش کند؛ اما خود از اظهار نظر و نفی و اثبات و تأیید و رد خودداری کند و اگر هم در این رابطه نظری داد از اعتبار و نفوذ قانونی برخوردار نباشد . ***
گذشته از مطالب مذکور اصولاً قانون اساسی ایران در اصل 98 مرجع تفسیر قانون اساسی را شورای نگهبان دانسته است ؛ بنابراین چنانچه در استنباط از اصول این قانون برداشتهای متفاوت و دیدگاههای مخالف به وجود آید ، مقامی که قاطع دعوی است و به اصطلاع عامیانه حرف آخر را می زند . شورای نگهبان است . به این نحو که با ارائه نظریه تفسیری از اصل مورد اختلاف ، قضیه را فیصله خواهد داد .
منبع: عصردنا
پی نوشت:
----------------------------
* این مقاله برگرفته از کتاب احزاب وتشکلها و جناحهای سیاسی ایران امروز به قلم نویسنده مقاله می باشد
** استصواب واژه عربی است که با واژه صواب هم ماده (ریشه) است . صواب به معننای «درست» در مقابل «خطا» استصواب به معننی «صائب دانستن » و «درست شمردن» است؛ مثل اینکه بگویند این کار صحیح و بدون اشکال است (شورای نگهبان از منظر ولایت ، ص 44)
*** از دیدگاه شورای نگهبان آنچه که استصوابی بودن نظارت در اصل 99 را تأیید می کند ، این است که در اصل مزبور مرجعی که شورای نگهبان باید گزارش خود را به آنجا تقدیم کند مشخص نشده است .
لینک کوتاه :
