بررسی نامه سرپرست وزارت راه و ترابری در خصوص استفسار رئیس مجلس شورای اسلامی نسبت به بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 کل کشور

1- مقدمه

رئیس وقت مجلس شورای اسلامی در تاریخ 21/11/1385 با ارسال نامه ای به شورای نگهبان، به استناد اصل 4 قانون اساسی نظریه تفسیری شورای نگهبان را در خصوص شرعی بودن یا شرعی نبودن حکم مندرج در بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه کل کشور مصوب 1351 خواستار شد. در این استفسار، بیان شده بود که بر اساس حکم مقرر در قانون فوق الذکر، بیش از سی سال است که «حق ارتفاق» صاحبان اراضی مشمول این قانون (اراضی خارج از محدوه شهرها که برای طرح های عمرانی و... مورد استفاده دولت قرار گرفته است)، پرداخت نشده و دولت وجهی بابت این تصرفات به صاحبان رسمی آنها نداده است. شورای نگهبان برای پاسخ به این استفسار، با تشکیل جلسه در تاریخ 4/7/1386، موضوع را مورد بحث و بررسی قرار داد و با اعلام خلاف موازین شرع بودن مصوبه قانونی مزبور، بر لزوم پرداخت حقوق مالکان یا ذی حقوق شرعی اراضی مزبور تأکید کرد.
پیرو انتشار نظریه تفسیری شورای نگهبان، سرپرست وزارت راه و ترابری در تاریخ 23/3/1390 با ارسال نامه ای به شورای نگهبان، با بیان پاره ای دلایل توجیهی و همچنین ذکر برخی مشکلات عملی و اجرایی برای دولت در صورت اجرای نظریه تفسیری شورای نگهبان، خواستار تجدیدنظر شورا نسبت به مفاد این نظریه گردید.
شورای نگهبان با تشکیل جلسه در تاریخ 8/4/1390 پس از بحث و بررسی در خصوص این نامه، با تأکید بر صحت نظریه تفسیری قبلی خود، با ردّ دلایل توجیهی ذکر شده در نامه سرپرست وزارت راه و ترابری، بر لزوم استیفای حقوق مردم تأکید کرد و نظر خود را طی نامه شماره 42982/30/90 مورخ 28/4/1390 به وزیر راه و شهرسازی اعلام کرد.


2- بحث و بررسی شورای نگهبان پیرامون نامة مورخ 23/3/1390 سرپرست وزارت راه و ترابری در خصوص استفسار رئیس مجلس شورای اسلامی نسبت به بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 کل کشور

2-1- متن نامه سرپرست وزارت راه و ترابری

"حضرت آیت الله جنتی

دبیر محترم شورای نگهبان قانون اساسی

با احترام، همانطورکه مستحضرید بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 کل کشور مقرر داشته «اراضی واقع در خارج از محدوده شهرها که در مسیر راه های اصلی یا فرعی و یا خطوط مواصلاتی و برق و مجاری آب و لوله‌های گاز و نفت قرار می‌گیرد، با رعایت حریم مورد لزوم که از طرف هیأت وزیران تعیین خواهد شد، از طرف دولت مورد استفاده قرار می‌گیرد و از بابت این حق ارتفاق، ‌وجهی پرداخت نخواهد شد. ملاک تشخیص محدوده شهر، نقشه مصوب انجمن شهر هر محل خواهد بود که قبل از شروع مراحل طرح عمرانی مورد عمل شهرداری ها باشد»، لذا برابر این قانون برای تصرف اراضی مورد نیاز طرح های عمرانی دولت در زمان حاکمیت این قانون؛ یعنی تا تاریخ 17/11/1358، هیچ گونه وجهی قانوناً قابل پرداخت نبوده است که متعاقباً و پس از پیروزی انقلاب شکوهمند اسلامی ایران و با تصویب لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای طرح-های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 17/11/1358 [1]شورای انقلاب ، صراحتاً لغو و نسخ گردیده است و دعاوی متناوب این اشخاص در محاکم عمومی و بعد از انقلاب به دلیل حاکمیت بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 (قانون حاکم) مردود اعلام می شده است. حتی با طرح موضوع در دیوان عدالت اداری، دیوان مزبور نیز به موجب رأی شماره 60 مورخ 17/4/1374 پرداخت بهای این قبیل اراضی را که قبل از سال 17/11/1358 تصرف شده را قانوناً صحیح ندانسته است، ولی متأسفانه در سال 1385 ریاست محترم وقت مجلس شورای اسلامی برابر نامه شماره 178866 مورخ 21/11/1385 [2]از شورای محترم نگهبان درخصوص بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 استفساری نموده است با این مضمون که با توجه به «استمرار» قانون فوق، آیا ادامه تصرفات بر اراضی تصرفی در طرح های عمرانی از سال های قبل از انقلاب تا 17/11/1385 شرعی است یا خیر؟ و آن شورای محترم نیز با این تصور که قانون سال 51 هنوز لازم الاجراء و استمرار دارد، نظر به غیرشرعی بودن تصرفات قبل از 17/11/1358 را داده است[3] که تبعات مالی بسیار سنگینی را برای وزارت راه و ترابری و سایر وزارتخانه ها؛ نظیر نیرو، مسکن و شهرسازی، نفت و ... داشته و دارد، لذا استدعا دارد با توجه به نکات و موارد زیر دستور فرمائید مجدداً بررسی و اصلاح فرمایند:

1- برابر بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه مصوب 1351، اراضی واقع در خارج از محدوده شهرها که در مسیر راه های اصلی یا فرعی و یا خطوط مواصلاتی و برق و مجاری آب و لوله های گاز و نفت در قبل از بهمن 1358 قرار گرفته اند با رعایت حریم مورد نیاز که از طرف هیأت وزیران تعیین شده و از طرف دولت وقت مورد استفاده قرار گرفته بود، تصرف و از بابت حق ارتفاق وجهی قانوناً قابل پرداخت نبوده است.

2- قائل شدن حق ارتفاق برای دولت در قبل از انقلاب اسلامی بابت اراضی واقع در مسیر طرح های فوق منحصر به بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه مصوب 1351 نبود، بلکه چنین حقی طبق بند (8) ماده (29) قانون برنامه عمرانی سوم[4] و بند (8) ماده (29) قانون برنامه عمرانی چهارم کشور [5]که در طول سال های 1341 تا 1351 اجرا گردیده، برای دولت وقت به وجود آمده و این قوانین شامل طرح های اجرا شده در ایام قبل از تصویب بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه مصوب 1351 و نیز طرح های مصوب قبل از بهمن 1358؛ یعنی تا زمان تصویب لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک و... برای طرح های عمرانی مصوب شورای انقلاب بوده است.

3- طبق قوانین دیگر از جمله تبصره (1) ماده (18) قانون سازمان برق ایران مصوب 1346 [6]و بند (11) جزء (د) ماده (11) قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 1347 [7]و غیره نیز چنین حقی برای دولت وقت در مورد نحوه استفاده از اراضی واقع در خارج از محدوده شهرها قبل از بهمن 1358 به وجود آمده و طرح های بیشماری اجرا گردیده است.

4- با تصویب لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای طرح های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 17/11/1358، کلیه قوانین و مقررات مربوط به تملک اراضی و املاک برای اجرای طرح های عمرانی و عمومی؛ از جمله بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 و غیره «صریحاً منسوخ» و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برابر آرا به شماره های 60 مورخ 17/4/1374 و 173 مورخ 5/8/1380 بر حاکمیت بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 برای اراضی قبل سال 17/11/1358 صحه گذاشته است و لذا حق مکتسبه دولت های وقت در قبل از 17/11/1358 در استفاده از اراضی موضوع بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه تثبیت شده و این رأی نیز چون در مقام وحدت رویه صادر شده، لذا در حکم قانون و معتبر می باشد.

5- در استفساریه شماره 178866/10/د مورخ 21/11/1385 رئیس محترم وقت مجلس شورای اسلامی از شورای محترم نگهبان اعلام شده که «حکم قانونی بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 استمرار دارد» که صحیح نمی باشد؛ زیرا این قانون و حکم آن در تاریخ 17/11/1358 با تصویب لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک ... برای طرح های عمرانی، نظامی و عمومی دولت، از سوی شورای انقلاب «نسخ صریح» شده است و دیگر وجود خارجی ندارد، لذا با «اعلام استمرار» از سوی رئیس محترم وقت مجلس، شورای نگهبان هم به «تصور استمرار آن» اعلام نظر نموده است و الّا در صورتی که این موضوع «استمرار حکم قانونی» به اشتباه اعلام نمی شد، بدیهی است که شورای محترم نگهبان هم به دلیل غیر مستمر بودن و نسخ صریح آن در سال 1358 از اظهار نظر خودداری می نمود و به علاوه استفساریه از قانونی که قریب به 30 سال است که نسخ صریح شده است، واجد آثار و فایده عملی نبوده و مطابق اصول و قواعد فقهی و حقوقی نمی باشد.
علی هذا از آنجا که استفساریه رئیس محترم وقت مجلس شورای اسلامی و پاسخ شورای محترم نگهبان موجب حق مکتسب برای اشخاص می شود که جز به موجب حکم قانون قابل اسقاط و تغییر نمی باشد و مؤکّداً به اینکه به نظر می رسد شورای محترم نگهبان قانون اساسی به تصور اینکه اجرای بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 کماکان «استمرار» دارد، مبادرت به نظریه تفسیری به شرح فوق نموده و چنانچه قرار باشد به مالکین اراضی واقع در مسیر راه های ارتباطی و خطوط مواصلاتی و برق و مجاری آب و لوله های نفت وگاز و اراضی واقع در حریم مستحدثات فوق برای طرح های اجرا شده در رژیم گذشته وجوهی پرداخت شود، مبلغ سنگینی خواهد بود که با کل بودجه سالیانه و یا چند ساله کشور نیز نمی توان پاسخگوی بهای عرصه و اجرت المثل ایام تصرف اراضی موصوف بود.
مراتب به عرض می رسد تا به هر نحو که صلاح و دستور می فرمایید موضوع مجدداً مورد بررسی قرار گرفته و ان شاءالله نظریه ای راهگشا برای حل مشکل ابلاغ فرمایید.
علی نیکزاد
سرپرست وزارت راه و ترابری"

2-1-1- نظرات استدلالی

2-1-1-1- دیدگاه مغایرت با شرع

الف) در مورد بند (1) نامه باید گفت: در مقطع زمانی سال های 1351 تا 1358، به موجب قانون دولت طاغوت که خلاف شرع بودن آن مشخص شده، زمین هایی از مردم غصب شده و بدون پرداخت حق ارتفاق آنها به صاحبان املاک، مورد استفاده دولت قرار گرفته است. با این وجود، اگرچه این غصب اموال در زمان حکومت شاهنشاهی انجام شده است، اما اکنون در درست دولت و حکومت اسلامی است و از آنجا که دولت اسلامی حق تصرف در اموال مردم وغصب آنها را ندارد؛ لذا اگر دولت می خواهد این زمین ها را تصرف کرده و یا به تصرف آنها ادامه دهد، باید حقوق صاحبان آنها را پرداخت نماید. در نتیجه، استدلال مذکور در نامه که چون تصرف، در زمان حکومت شاهنشاهی و بر اساس قانون زمان اجرا بوده، مسئولیتی متوجه دولت اسلامی نمی باشد، صحیح نیست؛ چه آنکه همان اموال، هم اینک در تصرف دولت اسلامی است.
ب) در مورد بندهای (2) و (3) نامه باید گفت: اینکه موراد دیگری نیز در قوانین ما وجود داشته که حکومت شاهنشاهی بدون پرداخت حق مالکیت افراد در ملک آنها تصرف کرده است، دلیل موجهی بر صحت این شیوه و نقض نظر شورای نگهبان در سال 1386 در پاسخ به استفسار رئیس مجلس نمی باشد، بلکه باید گفت دیگر قوانین مورد اشاره نیز، مشمول نظر شورای نگهبان مبنی بر غیرشرعی بودن آنها می شود. قوانین مورد اشاره، به موجب لایحه قانونی مصوب شورای انقلاب در سال 1358 نسخ شده است، لیکن زمین هایی که تا قبل از سال 1358 بدین نحو غصب شده و حقوق صاحبان آنها پرداخت نشده، در صورت ادامه تصرف این زمین ها توسط دولت جمهوری اسلامی در پس از انقلاب، باید حقوق صاحبان آنها بر اساس نظریه تفسیری شورای نگهبان پرداخت شود.
ج) ابراز نگرانی سرپرست وزارت راه و ترابری نسبت به محذورات مالی دولت در صورت اجرای نظریه تفسیری شورای نگهبان، موضوع بحث و بررسی شرعی شورا نمی باشد؛ نظریه تفسیری شورای نگهبان با توجه به قیودی که در آن آمده است، منطبق با موازین شرعی صادر گردیده و چنانچه اجرای آن متضمن ایجاد مشکل و معضل برای دولت می باشد، باید از طریق راهکارهای قانونی؛ از جمله تصویب قانون در مجلس شورای اسلامی و نهایتاً طرح موضوع در مجمع تشخیص مصلحت نظام، موضوع پیگیری و حل شود.
د) اینکه در بند (4) نامه استدلال شده که چون تصرف زمین های موصوف در فاصله سال های 1351 تا 1358 به موجب قانون بوده است، حق مکتسب برای دولت ایجاد کرده است و بنابراین، دولت جمهوری اسلامی نباید حق صاحبان این زمین ها را در این سال ها (1358-1351) بدهد، استدلال ناصحیحی است؛ زیرا این تصرف از اول غصبی بوده و بدون پرداخت حق مالکیت افراد صورت گرفته است، لذا از ابتدا خلاف شرع بوده است و حق افراد مورد غصب قرار گرفته است و باید حق افراد برای تمام این مدت؛ اعم از قبل از انقلاب و بعد از آن پرداخت گردد.

2-1-2- نظر شورای نگهبان

1- بر نظریه قبلی شورا با قیود و شروطی که در آن آمده است، خدشه ای وارد نیست.
2- بر اساس اصل 4 قانون اساسی، تشخیص فقهای معظم مبنی بر خلاف شرع بودن قوانین، موجب الغای آن می شود و تنها قانون جدید موجب نسخ یا الغای قانون قبلی نمی گردد.
3- موارد دیگری که دقیقاً ملاک مصوبه مذکور را داشته باشد، همین حکم خلاف شرع بودن بر آنها نیز بار است و ملغی الاثر می باشند.
4- تصرفات غیرشرعی که توسط دولت های رژیم منحله سابق انجام گرفته، موجب ایجاد حقوق مکتسبه برای دولت ها نمی گردد، بلکه تصرف غیرمشروع در اموال و حقوق مردم باید جبران شود و طبعاً چون این اراضی تحت تصرف دولت جمهوری اسلامی است، باید حقّ ذی حق داده شود.
5- می توان برای حل مشکلات ازطریق مراجع ذی ربط؛ از جمله مجلس محترم شورای اسلامی با طی مراحل قانونی اقدام نمود.


پی نوشتها
----------------------------------------
1-  . ماده 12 ‌لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت: «کلیه قوانین و مقرراتی که تا این تاریخ در مورد لایحه نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمرانی و نظامی دولت تصویب شده و با این قانون مغایرت دارد، از تاریخ تصویب این قانون ملغی‌الاثر می‌باشد.»

2- . متن استفسار رئیس وقت مجلس شورای اسلامی از شورای نگهبان:
«حضرت آیت الله جنتی
دبیر محترم شورای نگهبان
با سلام
بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 10/12/1351 مقرر می دارد: «اراضی واقع در خارج از محدوده شهرها که در مسیر راه های اصلی یا فرعی و یا خطوط مواصلاتی و برق و مجاری آب و لوله‌های گاز و نفت قرار می‌گیرد، با رعایت حریم مورد لزوم که از طرف هیأت وزیران تعیین خواهد شد، از طرف دولت مورد استفاده قرار می‌گیرد و از بابت این حق ارتفاق، ‌وجهی پرداخت نخواهد شد. ملاک تشخیص محدوده شهر، نقشه مصوب انجمن شهر هر محل خواهد بود که قبل از شروع مراحل طرح عمرانی مورد عمل شهرداری ها باشد.»
با توجه به اینکه به استناد مقرره یاد شده بیش از سی سال است که «حق ارتفاق» مورد نظر به صاحبان رسمی اراضی مشمول آن تعلق نمی گیرد و دولت وجهی پرداخت نکرده است و هنوز حکم قانونی مزبور استمرار دارد، نظر تفسیری شورای محترم نگهبان را به استناد اصل چهارم قانون اساسی در خصوص مغایر شرع بودن و یا مغایر شرع نبودن آن اعلام دارند.
غلامعلی حداد عادل
رئیس مجلس شورای اسلامی

3- . نظر مورخ 8/7/1386 شورای نگهبان: «اطلاق جواز استفاده نمودن دولت از اراضی مذکور خلاف موازین شرع دانسته شد؛ زیرا شامل اراضی که طبق ضوابط شرعی دارای مالک یا ذی حق شرعی می باشد نیز می گردد و لذا اطلاق جواز استفاده بدون رضایت مالک یا ذی حق در فرض عدم وجود ضرورت مبیحه، خلاف موازین شرع می باشد. البته قوانین مصوب پس از پیروزی انقلاب اسلامی که شامل این موارد می شود لازم است مورد توجه قرار گیرد. همچنین عدم پرداخت وجه در مواردی که عیناً یا منفعه مشمول ضمان ید می باشد- مانند مواردی که طبق ضوابط شرعی مالک داشته باشد- خلاف موازین شرع بوده و موجب ضمان می گردد.»

4- . بند (8) ماده (29) قانون برنامه عمرانی سوم کشور مصوب 21/3/1346: «8- اراضی واقع در خارج از محدوده شهرها که در مسیر راه‌های اصلی یا فرعی و یا خطوط مواصلاتی و برق و مجاری آب و لوله‌های گاز و نفت قرار می‌گیرد با رعایت حریم مورد لزوم که طبق تصویب‌نامه هیأت وزیران معین خواهد شد، از طرف دولت مورد استفاده واقع می‌شود و از بابت این حق ارتفاق وجهی پرداخت نخواهد شد و در صورتی که مستحدثات و اعیانی وجود داشته باشد که بر اثر احداث تأسیسات فوق‌الذکر از بین برود و یا‌ خساراتی به آنها وارد شود، مؤسسات دولتی مربوط باید قیمت اعیانی از بین رفته را طبق مقررات این قانون بپردازند و یا خسارات وارده را به کلیه ذوی‌الحقوق جبران کنند.»

5- . بند (8) ماده (29) قانون برنامه عمرانی چهارم کشور مصوب 27/12/1346: «8- اراضی واقع در خارج از محدوده شهرها که در مسیر راه‌های اصلی یا فرعی و یا خطوط مواصلاتی و برق و مجاری آب و لوله‌های گاز و نفت قرار می‌گیرد با رعایت حریم مورد لزوم که طبق تصویبنامه هیأت وزیران معین خواهد شد، از طرف دولت مورد استفاده واقع می‌شود و از بابت این حق ارتفاق وجهی پرداخت نخواهد شد. در صورتی که مستحدثات و اعیانی وجود داشته باشد که بر اثر احداث تأسیسات فوق‌الذکر از بین برود و یا خساراتی به آنها وارد شود، مؤسسات دولتی مربوط باید قیمت اعیانی از بین رفته را طبق مقررات این قانون بپردازند و یا خسارات وارده به کلیه ذوی‌الحقوق را جبران کنند.»

6- . تبصره (1) ماده (18) قانون سازمان برق ایران مصوب 19/4/1346: «‌تبصره 1- در صورتی که اراضی واقع در خارج از محدوده شهرها که در مسیر خطوط انتقال و توزیع نیروی برق و نصب پایه‌ها قرار می‌گیرد، ‌مستحدثات و اعیانی وجود داشته باشد که بر اثر احداث خطوط انتقال و توزیع نیروی برق و نصب پایه‌ها از بین برود و یا خسارتی به آنها وارد شود، ‌وزارت آب و برق و مؤسسات و شرکت های تابعه آن باید خسارت مالک اعیانی را به ترتیب مذکور در ماده 16 این قانون جبران نمایند، بدون اینکه وقفه‌ای در کارهای احداث خطوط انتقال و توزیع برق ایجاد شود.»

7- . بند (11) جزء (د) ماده (11) قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 15/2/1347: «در مورد اراضی واقع در خارج از محدوده شهرها که برای عبور لوله‌های نفت و گاز و انواع دیگر مواد نفتی یا ایجاد شبکه مخابراتی مورد ‌احتیاج شرکت باشد، عرصه مجاناً از طرف شرکت تصرف شده و مورد استفاده قرار خواهد گرفت و فقط قیمت اعیانی های موجود در آن با توافق با‌ صاحبان اعیان و در صورت عدم توافق به شرح مفاد شقوق (4 و 5 و 6) بند (د) این ماده تعیین و پرداخت می‌گردد.»






پیوست ها
----------------------------------------

1. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
2. متن نامه مورخ 23/3/1390 سرپرست وزارت راه و ترابری در خصوص استفسار رئیس مجلس شورای اسلامی نسبت به بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 کل کشور.
3. نظر مورخ 28/4/1390 شورای نگهبان در خصوص نامه سرپرست وزارت راه و ترابری در خصوص استفسار رئیس مجلس شورای اسلامی نسبت به بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 کل کشور.
4. متن استفسار مورخ 21/11/1385 رئیس وقت مجلس شورای اسلامی در خصوص بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 کل کشور.
5. نظر مورخ 8/7/1386 شورای نگهبان در خصوص استفسار رئیس وقت مجلس شورای اسلامی در خصوص بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 کل کشور.

نظرات استدلالی شورای نگهبان در بررسی استفسار شرعی سرپرست وزارت راه و ترابری در خصوص بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه سال 1351 کل کشور (Pdf)