نظرات استدلالی شورای نگهبان در بررسی لایحه دوفوریتی عضویت جمهوری اسلامی ایران در شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع
نظرات استدلالی شورای نگهبان درباره لایحه دوفوریتی عضویت جمهوری اسلامی ایران در شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع منتشر شد
مرحله اول: جلسه 1/4/1390
مرحله دوم: جلسه 15/4/1390
1- مقدمه
لایحه دو فوریتی «عضویت جمهوری اسلامی ایران در شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع» که بنا به پیشنهاد معاونت حقوقی رئیس جمهور به هیأت وزیران ارائه شده بود، در تاریخ 4/3/1390 در این هیأت به تصویب رسید و برای طی تشریفات قانونی و تصویب در مجلس شورای اسلامی با قید دو فوریت به این نهاد ارسال شد. در مقدمه توجیهی این لایحه آمده است: به منظور گسترش حضور فعال و هدفمند جمهوری اسلامی ایران در سازمان ها و مجامع بین المللی و منطقه ای و بهره گیری از آن در جهت تأمین منافع ملی و تحقق هر چه بیشتر همگرایی منطقه ای و بین المللی در راستای اصول و اهداف استراتژیک سیاست خارجی کشور و لزوم توسعه به کارگیری امکانات و ظرفیت های بالقوه در راستای اهداف اقتصادی و اجتماعی کشور و در راستای رفع مشکلات ایجاد شده برای راه آهن جمهوری اسلامی ایران در اثر تأخیر در الحاق به شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع، این لایحه برای طی مراحل قانونی به مجلس شورای اسلامی تقدیم می شود.
دو فوریت این لایحه در جلسه علنی مورخ 24/3/1390 مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید و برای بررسی در دستور کار جلسه علنی مورخ 25/3/1390 مجلس قرار گرفت که در این جلسه، مفاد آن عیناً به تصویب رسید و برای طی مراحل قانونی مقرر در اصل 94 قانون اساسی به شورای نگهبان ارسال شد. این شورا با توجه به دو فوریتی بودن لایحه، با بررسی اجمالی مصوبه در تاریخ 29/3/1390، مصوبه را دارای اشکالات و ابهاماتی دانست و اعلام مشروح این ایرادات را به بررسی کامل مصوبه در شورای نگهبان منوط کرد. پس از آن شورای نگهبان، در جلسه 1/4/1390 با بررسی کامل مصوبه، مشروح ایرادات این لایحه را طی نامه 42693/30/90- 4/4/1390 به مجلس اعلام کرد. مجلس شورای اسلامی برای رفع ایرادات شورا، مجدداً این لایحه را در دستور جلسه 7/4/1390 خود قرار داد و با انجام اصلاحاتی، آن را به تصویب رساند و به شورای نگهبان ارسال کرد. شورای نگهبان پس از بررسی این مصوبه در جلسه مورخ 15/4/1390، نظر خود مبنی بر مغایرت نداشتن آن با موازین شرع و قانون اساسی را طی نامه شماره 42891/30/90 مورخ 15/4/1390 به مجلس شورای اسلامی اعلام کرد.
2- بحث و بررسی شورای نگهبان پیرامون لایحه دوفوریتی عضویت جمهوری اسلامی ایران در شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع مصوب 25/3/1390 مجلس شورای اسلامی (مرحله اول)
2-1- ماده واحده
"ماده واحده- به دولت اجازه داده می شود در شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع به شرح اساسنامه پیوست عضویت یابد و نسبت به پرداخت حق عضویت مربوط اقدام نماید. تعیین و تغییر دستگاه اجرایی طرف عضویت بر عهده دولت است."
2-1-1- نظرات استدلالی
2-1-1-1- دیدگاه مغایرت
الف) واگذاری اختیارِ تعیین و تغییر دستگاه اجراییِ طرف عضویت در این شورا به دولت، اشکال دارد؛ زیرا صلاحیتی که وفق اصل 85 قانون اساسی به مجلس شورای اسلامی واگذار شده است، قابل تفویض به دیگری؛ از جمله دولت نیست؛ لذا در صورت تفویض، مغایر اصل 85 قانون اساسی عمل شده است. در این مورد نیز، صلاحیت تعیین و تغییر دستگاهِ اجرایی طرف قرارداد، وفق اصل 133 قانون اساسی در اختیار مجلس شورای اسلامی است و بنابراین، مجلس نمی تواند آن را به دولت واگذار کند. توضیح آنکه، دستگاه اجراییِ طرفِ قرارداد که صلاحیت این کار را داشته باشد، لزوماً یکی از وزارتخانه ها است که این قرارداد مربوط به حوزه فعالیت و وظایف وی می باشد، لذا با توجه به اینکه تعیین حدود وظایف و اختیارات وزرا و وزارتخانه ها وفق اصل 133 قانون اساسی، بر عهده مجلس شورای اسلامی است، مجلس باید مشخص کند که این قرارداد در حیطه وظایف کدامیک از وزارتخانه ها و دستگاه های اجرایی است و نمی تواند آن را به دولت واگذار کند. بنابراین، مفاد این ماده، با اصول 133 و 85 قانون اساسی مغایرت دارد.
ب) با توجه به اینکه اولاً شخصیت حقوقی وزارتخانه از شخصیت حقوقی دولت مجزا است و هر وزارتخانه ای، شخصیت حقوقی مستقل از دولت دارد، ثانیاً اصل 133 قانون اساسی می گوید وظایف وزارتخانه ها مجلس با وضع قانون تعیین می کند، ثالثاً دستگاه اجراییِ طرفِ قرارداد در این مصوبه، از جمله موارد و وظایفی است که به عهده ی یکی از وزارتخانه ها است، بنابراین مجلس شورای اسلامی باید تعیین کند که این مسئولیت متوجه کدامیک از وزارتخانه ها است و دولت چنین صلاحیتی ندارد. همچنین با توجه به مشخص بودن وظایف وزارتخانه ها، تغییر دستگاه اجرایی طرف قرارداد نیز امکان پذیر نیست تا بتوان اختیار تغییر آن را به هیأت دولت واگذار کرد.
ج) این استدلال که مجلس، خود با وضع این قانون، به دولت اجازه تعیین و تغییر دستگاه اجراییِ طرف قرارداد را داده است، مخدوش است؛ زیرا اختیار مجلس در وضع مصوبه و قانون گذاری مطلق نیست؛ اجازه مجلس محدود به رعایت اصول قانون اساسی؛ از جمله اصل 85 است که بیان کرده مجلس نمی تواند صلاحیت قانون گذاری خویش را به دیگری واگذار کند. بر این اساس، مجلس نمی تواند اجازه بدهد که افراد دیگری بتوانند به جای او تصمیم بگیرند.
د) وظیفه و اختیارات هیأت وزیران در قانون اساسی مشخص و معلوم است و به جز آن، نمی توان وظایف و اختیارات دیگری به آن اعطا کرد؛ هیأت وزیران وفق اصل 138 قانون اساسی، صلاحیت وضع آیین نامه را دارد یا وفق اصل 134 قانون اساسی، مسئولیت تصمیم گیری در خصوص اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاه های دولتی در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد را بر عهده دارد. بنابراین، ورای این وظایف و مسئولیت ها، هیأت وزیران نمی تواند در جایگاه نماینده ی مجلس قرار گیرد و وظایف مربوط به مجلس را انجام دهد و مجلس نیز نمی تواند وظایف و اختیارات خویش را به دیگری واگذار کند.
هـ) هر چند در این مصوبه، دولت جمهوری اسلامی ایران به عضویت شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع در می آید، لیکن وزارتخانه ای از دولت که حیطه ی وظایف و مسئولیتش مرتبط با این شورا است، نماینده ی دولت و دستگاه اجراییِ طرف عضویت در این شورا خواهد بود؛ همچنان که اگر به دولت اجازه داده شود که زمین واگذار کند، این کار را باید وزارتخانه ی مربوطه (مثلاً وزارت جهادکشاورزی) انجام دهد نه هیأت دولت. از سوی دیگر، در قانون اساسی، تنها جایی که به دولت اجازه و اختیار داده شده که نماینده ی خود در رابطه با مسائل خارجی را تعیین کند، «سفیر» است که با پیشنهاد وزیر امور خارجه و تصویب رئیس جمهور، تعیین می شود (اصل 128). اما در بقیه موارد، لزوماً باید مسائل مربوط به حیطه ی وظایف و مسئولیت های هر وزارتخانه به وسیله همان وزارتخانه پیگیری و اجرا شود و وزارتخانه یا دستگاه دیگر نمی تواند جایگزین وزارتخانه ی مسئول شود. بنابراین، در این مصوبه هم وزارتخانه ی مربوطه باید به عنوان دستگاهِ اجرایی طرف عضویت در شورا تعیین شود و نمی توان آن را تغییر داد و دستگاهِ اجراییِ دیگری را به جای آن تعیین کرد.
2-1-1-2- دیدگاه عدم مغایرت
الف) هر چند وفق اصل 133 قانون اساسی، تعیین حدود وظایف و اختیارات وزراتخانه ها با مجلس است، لیکن معنای این حکم آن نیست که مجلس نتواند به دولت وظیفه یا اختیاری را واگذار کند. مجلس می تواند با وضع قانون، اختیار تعیین یا تغییر دستگاه اجراییِ طرفِ عضویت را به دولت بدهد. این واگذاری، خارج از قانون نیست، بلکه از طریق قانون و با مجوز مجلس انجام می گیرد. بنابراین، مفاد این ماده واحده، مغایرتی با قانون اساسی ندارد.
ب) رویه شورای نگهبان در لوایح مشابه بر این بوده که تعیین و تغییر دستگاهِ اجراییِ طرف عضویت در قراردادها، قانون گذاری محسوب نمی شده و بنابراین واگذاری اختیار تعیین و تغییر آن به دولت نیز، مغایر با قانون اساسی تلقی نمی شده است. استدلال هم این است که در این گونه لوایح، به «دولت» اجازه ی عضویت به یک موافقت نامه یا شورا و... داده می شود، نه به یک «وزارتخانه» تا بعد تغییر آن وزارتخانه از سوی دولت و رئیس جمهور خلاف باشد. در این مورد هم، مجلس به دولت اجازه داده که به عضویت شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع درآید. حال، اینکه دولت چه کس یا دستگاهی را به عنوان نماینده ی خودش معرفی کند، «قانون گذاری» نیست تا نیازمند دخالت مجلس و تعیین دستگاهِ اجرایی مربوطه داشته باشد، بلکه این موضوع، کاری «اجرایی» است و در حیطه ی صلاحیت دولت می باشد.
ج) حیطه ی صلاحیت و مسئولیت های اجرایی در حوزه مسائل داخلی و خارجی با یکدیگر متفاوت است؛ تقسیم بندی و تفکیک میان مسئولیت های اجرایی در داخل کشور و تشکیل وزارتخانه ها، موضوعی داخلی است که در عرصه ی بین المللی و خارجی کارکردی ندارد. در عرصه ی خارجی، در مقابل هر کشور و هر قرارداد بین المللی و... دولت جمهوری اسلامی ایران مسئول است و به رسمیت شناخته می شود، نه وزارتخانه یا وزیر. بر همین اساس، در این لایحه نیز به درستی دولت، طرفِ عضویت شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع تعیین شده که می تواند و حق دارد یکی از دستگاه های اجرایی را به عنوان نماینده خویش در این شورا معین کند و بر این اساس، حق تغییر آن را نیز دارد.
د) عضویت ایران در شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع، به صورت وابسته یا ناظر است، نه به صورت عضو اصلی؛ چه اینکه ایران عضو کشورهای مشترک المنافع نیست. بنابراین در این مصوبه، در واقع مجلس به دولت اجازه داده که نماینده ای را به عنوان عضو وابسته یا ناظر در این شورا تعیین کند. بنابراین، تعیین این عضو که به نمایندگی از شخصیت حقوقی دولت در این شورا عمل می کند، جزء اختیارات دولت و واجد شأنی اجرایی است و موضوعی است بعد از مرحله ی قانون گذاری و مربوط به مرحله ی اعمال و اجرای قانون. از این رو، مغایرتی با قانون اساسی ندارد.
2-1-2- نظر شورای نگهبان
شورای نگهبان، ماده واحده مزبور را مغایر با قانون اساسی و موازین شرع تشخیص نداد.
2-2- بند 4 اساسنامه
"4- مقامات اداری و مدیران سازمان های اداره کننده راه آهن کشورهای مستقل مشترک المنافع (که از این پس «راه آهن» نامیده می شود) عضو این شورا می باشند که به اعتبار سمت خود در این شورا عضویت دارند.
مشارکت راه آهن کشورهایی که عضو اتحادیه کشورهای مستقل مشترک المنافع نمی باشند با حق عضویت وابسته، امکان پذیر می باشد. حقوق و وظایف عضو وابسته توسط شورا و با تصویب آیین نامه وضعیت حقوقی عضو وابسته شورای حمل و نقل ریلی تعیین می گردد. راه آهن های غیرعضو شورا و سازمان های بین المللی می توانند در کار شورا با حقوق عضو ناظر مشارکت داشته باشند. شورا، حقوق و وظایف ناظر در شورا را با تصویب آیین نامه وضعیت حقوقی ناظر در شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مستقل مشترک المنافع تعیین می نماید."
2-2-1- نظرات استدلالی
2-2-1-1- دیدگاه ابهام
به رغم اینکه در این بند از اساسنامه، سه نوع عضویت (عضویت اصلی، عضویت وابسته و عضویت ناظر) را به رسمیت شناخته است، در ماده واحده ی مصوب مجلس مشخص نیست که عضویت دولت جمهوری اسلامی ایران در این شورا از چه نوعی است. همچنین مشخص نیست حقوق، وظایف و اختیارات ایران در این شورا چیست؟ بنابراین، با توجه به مبهم بودن نوع عضویت ایران در این شورا و نامشخص بودن حقوق، وظایف و اختیارات، اظهارنظر شورای نگهبان در این خصوص، امکان پذیر نیست.
2-2-1-2- دیدگاه مغایرت
الف) وفق مفاد این بند، تعیین حقوق و وظایف اعضای وابسته و ناظر در این شورا، به موجب آیین نامه ی مصوب شورا تعیین می گردد. بر این اساس، آیین نامه مزبور که جنبه ی الزام آور برای دولت های وابسته یا ناظر دارد، باید وفق تشریفات مقرر در اصل 77 قانون اساسی، به تصویب مجلس شورای اسلامی و تأیید شورای نگهبان برسد. بنابراین، با توجه به اینکه در مصوبه مجلس، تصویب آیین نامه مزبور مقید به رعایت تشریفات مقرر در اصل 77 نشده است، این مصوبه مغایر با اصل مزبور است.
ب) اطلاق اصل 77 قانون اساسی، شامل کلیه پیمان ها و قراردادهایی می شود که دولت ایران به صورت دوجانبه یا چندجانبه با دولت ها یا سازمان های منطقه ای یا بین المللی منعقد می کند، خواه دولت ایران در این پیمان ها، عضو مؤسس باشد یا عضو ناظر و وابسته باشد و خواه آنکه قرارداد ابتدائاً میان دولت های دیگر منعقد شده باشد و دولت ایران بعداً به آن ملحق شده باشد. بنابراین، نمی توان عناوین مندرج در اصل 77 را صرفاً محدود به مواردی کرد که دولت ایران، ابتدائاً با دولت یا سازمانی دیگر منعقد می کند، ضمن آنکه عضویت دولت ایران در این شورا، اگر شامل عناوین عهدنامه و مقاوله نامه نباشد، یقیناً داخل در عنوان کلّی «قرارداد» خواهد بود و لذا داخل در اصل 77 می باشد. از سوی دیگر، عهدنامه و قرارداد، یعنی تعهد کردن و متعهد شدن به مطابق و مفاد قرارداد؛ بنابراین دولت ایران با عضویتش در این شورا، متعهد می شود که مفاد اساسنامه؛ از جمله آیین نامه مقرر در بند 4 را -که وظیفه ما را تعیین می کند- رعایت و اجرا کند. بنابراین، لازم است که این آیین نامه به تصویب مجلس برسد.
2-2-1-3- دیدگاه عدم مغایرت
با توجه به اینکه عنوان «عهدنامه» و «مقاوله نامه» مقرر در اصل 77 وقتی صادق است که تعهدی دوطرفه و دوجانبه میان دو دولت در میان باشد و با عنایت به اینکه عضویت ایران در این شورا، به عنوان طرف اصلی قرارداد و تعهد نیست، بلکه ایران به تعهدی که کشورهای مشترک المنافع با هم دارند، به عنوان عضو ناظر یا وابسته پیوسته و در حقیقت، ایران مقاوله نامه یا عهدنامه ای با کشورهای مشترک المنافع نبسته است، بنابراین آیین نامه مقرر در بند (4) مشمول اصل 77 قانون اساسی نیست تا نیازمند رعایت تشریفات مقرر (لزوم تصویب در مجلس شورای اسلامی) باشد، بلکه صرفاً عضویت در این شورا، نیازمند تجویز و تصویب مجلس است.
2-2-2- نظر شورای نگهبان
1- در ماده واحده، نوع عضویت مبهم است و شرح وظایف و اختیارات نیز مشخص نمی باشد؛ پس از رفع ابهام، اظهارنظر خواهد شد.
2- تصویب آیین نامه الزام آور برای عضو وابسته و ناظر در بند (4) توسط شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مستقل مشترک المنافع، بدون رعایت اصل 77 قانون اساسی مغایر این اصل شناخته شد.
2-3- بند 5 اساسنامه
"5- در صدر شورا، رئیس شورا قرار دارد. ریاست شورا با رئیس شرکت سهامی عام راه آهن فدراسیون روسیه بدون محدودیت زمانی می باشد. در صورت غیبت رئیس، نایب رئیس شورا وظایف وی را اجرا می نماید که همه ساله از میان اعضای شورا به نوبت از میان مقام های راه آهن به ترتیب الفبای اسامی کشورها انتخاب می شود."
2-3-1- نظرات استدلالی
2-3-1-1- دیدگاه مغایرت
الف) با توجه به اینکه در این قسمت از اساسنامه، ریاست شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع به صورت دائم و بدون محدودیت زمانی به روسیه واگذار شده است، موجب سلطه گری و تحمیل یک سویة این کشور و سلطه پذیری کشورهای عضو؛ از جمله ایران خواهد شد که مغایر با اصول متعدد قانون اساسی؛ از جمله اصل 153 قانون اساسی است. این موضوع با توجه به مجموع احکام مقرر در بند (4) و (5) تقویت می شود؛ چه آنکه از یک سو در بند (4)، تعیین حقوق و وظایف اعضای وابسته و ناظر را به عهده اعضای اصلی شورا گذاشته است که ما جزء تصویب کنندگان آن نیستیم؛ از سوی دیگر در بند (5)، ریاست این شورا را -که دارای اختیارات ویژه ای است- به طور دائم به یک دولت خاص داده است، حال آنکه در قراردادهای دو یا چند طرفه، باید ریاست به طور گردشی باشد تا جلوی سلطه گری گرفته شود. بنابراین، مجموع این شرایط سبب می شود که دولت ما با عضویت ناظر یا وابسته در این شورا، تحت سلطه درآید؛ به عبارت دیگر، اطلاق این احکام به گونه ای است که موجب قبول سلطه پذیری دولت ایران می شود.
ب) مقررات این اساسنامه به جهت قبول سلطه پذیری برای ایران، مغایر با قانون اساسی است و نمی توان با استناد به این استدلال که «دولت ایران هر زمان خواست، می تواند از این شورا خارج شود»، مغایرت را منتفی دانست؛ زیرا در مقررات این اساسنامه، هیچ گونه سازوکاری برای خروج دولت های عضو به رسمیت شناخته نشده است؛ این بدان معنی است که ایران نمی تواند به اراده ی خود، در هر زمان که تشخیص داد منافعش از الحاق به این شورا تأمین نمی شود و احیاناً تحت سلطه خارجی درآمده است، از آن خارج شود.
ج) استناد به مفاد بند (16) اساسنامه برای نفی ایجاد سلطه بر دولت ایران، پذیرفتنی نیست؛ زیرا مفاد بند (16) مربوط به اعضای اصلی شورا است، نه اعضای وابسته یا ناظر. اعضای اصلی شورا هستند که دارای حق رأی در شورا می باشند و بنابراین، می توانند در هنگام تصمیم گیری در شورا، نسبت به مواردی که نظر منفی دارند، با اعلام نظر منفی خود، تصمیم مربوطه را اجرا نکنند. بر این اساس، با اختصاص این حکم به اعضای ثابت و عدم شمول آن بر اعضای وابسته یا ناظر، اصلاً مشخص نیست که حقوق، وظایف و اختیارات اعضای وابسته و ناظر چیست و چه مقرراتی بر آنها حکمفرما است.
د) برداشت مفهوم اولویت از بند (16) اساسنامه برای نفی الزام آوربودن تصمیمات شورا برای دولت ایران به عنوان عضو ناظر یا وابسته برداشت صحیحی نیست؛ زیرا اختیارات ذکر شده در بند (16) ناظر بر حق عدم اجرای تصمیمات شورا، فقط مربوط به اعضای اصلی است و اساساً در این اساسنامه، به عضو ناظر یا وابسته اختیاراتی نداده اند، بلکه گفته شده که اعضای ناظر یا وابسته، اعضای جدایی هستند که بعداً در صورت تمایل می توانند به اساسنامه ملحق شوند و در صورت الحاق، مکلفند به تصمیماتی که شورا اتخاذ می کند، پایبند باشند.
2-3-1-2- دیدگاه عدم مغایرت
الف) یک سری از توافقنامه ها، اصطلاحاً قراردادهای الحاقی است. این قراردادها، با یک سری شرایط معین و از پیش تعیین شده وجود دارد و کسانی که تمایل به الحاق به این قراردادها را دارند، با بررسی و سنجش منافع الحاق و همچنین شرایط و محدودیت های قرارداد، نسبت به الحاق یا عدم الحاق تصمیم گیری می کنند. بر این اساس، ملحق شوندگان به این قراردادها، لاجرم شرایط مربوط به آن را نیز می پذیرند. در این قرارداد عضویت نیز اولاً نهاد و شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع مربوط به ما و کشور ما نیست که امکان ریاست ایران بر این شورا وجود داشته باشد، بلکه مربوط به کشورهای مشترک المنافع است که دولت ایران، با بررسی منافع خود، الحاق به این شورا را به نفع خود دانسته است؛ ثانیاً با توجه به اینکه دولت ایران در این شورا، عضو اصلی نیست، هیچ گاه امکان ریاست بر این شورا را نخواهد داشت؛ ثالثاً الحاق به این شورا، اساساً متضمن سلطه بر ما نیست، بلکه یک کار صنفی است که کشورهای عضو با یکدیگر همکاری می کند. عرفاً هم عضویت ناظر یا وابسته در چنین قراردادهایی به هیچ وجه، سلطه ای بر کشورهای عضو ایجاد نمی کند؛ دولت ایران با عضویت در این شورا توافق می کند که در واقع با این هیأت مدیره ی مشخص کار کند، ضمن آنکه دولت ایران هر موقع که خواست می تواند از این شورا بیرون بیاید.
ب) خروج ایران از این شورا و لغو عضویت خویش از آن، بر اساس اصول و قواعد بین المللی ناظر بر معاهدات و قراردادهای بین المللی، نیازمند سازوکار خاصی نیست و حق خروج، به عنوان یک حق به رسمیت شناخته شده برای همه اعضا احتیاج به تصریح در متن قرارداد ندارد، بلکه منع خروج یا در نظر گرفتن محدودیت برای خروج، نیازمند تصریح و وضع مقررات در متن قرارداد دارد. در حقوق بین الملل، به دلیل آنکه اصل بر حاکمیت و برابری دولت ها است، حتی دولت ها می توانند از سازمان های بین المللی خارج شوند، ولو آنکه در سند الحاقشان تصریحی به اجازه خروج نشده باشد. بنابراین، امکان حقوقی خروج از همه سازمان ها و توافق نامه ها در عرصه بین المللی وجود دارد و از این لحاظ، مقررات حقوق بین الملل با مقررات ناظر بر تعهدات در حقوق داخلی متفاوت است؛ در حقوق داخلی، بیان می شود که به دلیل آنکه تعهد، دو طرفه است، یکی از طرفین نمی تواند به راحتی آن را فسخ یا اقاله کند، اما در حقوق بین الملل، هر دولت می-تواند از معاهده یا کنوانسیونی که بدان پیوسته است، خارج شود. حتی در قراردادهایی که تصریح به منع خروج یا در نظر گرفتن شرایطی برای خروج شده است، دولت ها می توانند با استناد به اصل حاکمیت و برابری دولت ها از آن خارج شوند.
ج) در بند (16) این اساسنامه آمده است: «هر عضو شورا دارای یک رأی می باشد ... در ضمن تصمیم های متخذه توسط شورا برای آن عده از اعضا که نسبت به این نوع تصمیم ها نظر منفی داشته اند و نظرات خود را اعلام نموده اند لازم الاجرا نمی باشد. اما این قبیل اعضای شورا در صورت تمایل خود می توانند در آینده به تصمیم های مذکور بپیوندند ...»؛ با توجه به حکم مقرر در این بند، آن بخش از تصمیم های شورا که دولت ایران نسبت به آن نظر منفی داشته باشد، با اعلام قبلی می تواند آنها را نپذیرد و بنابراین، جایی برای اعمال سلطه از سوی شورا بر ایران و سلطه پذیری دولت ایران وجود نخواهد داشت.
د) وقتی در بند (16) این اساسنامه، به اعضای اصلی شورا که طرف اصلی تعهد در این اساسنامه هستند، اجازه می دهد که در صورت مخالفت با تصمیم شورا، به آن تصمیم عمل نکنند، به طریق اولی، چنین الزامی برای اعضای غیر اصلی (اعضای وابسته و ناظر) برای عمل به تصمیمات شورا وجود ندارد. بنابراین، پیوستن به چنین قراردادی مستلزم زیر بار سلطه رفتن خارجی رفتن دولت ایران نمی شود.
2-3-2- نظر شورای نگهبان
شورای نگهبان، بند مزبور را مغایر با قانون اساسی و موازین شرع تشخیص نداد.
2-4- بندهای 26 و 27
"26- به منظور نظارت بر صحت استفاده شورا از منابع مالی، کمیسیون بازرسی تأسیس می شود. اعضای این کمیسیون از سه راه آهن کشورهای عضو شورا، هر یک، یک نماینده می باشد.
27- کمیسیون بازرسی در فعالیت خود از مفاد آیین نامه کمیسیون بازرسی شورای حمل و نقل ریلی کشورهای عضو اتحادیه کشورهای مستقل مشترک المنافع مصوب شورا پیروی می نماید."
2-4-1- نظرات استدلالی
2-4-1-1- دیدگاه مغایرت
با توجه به اینکه در بند (27) این اساسنامه، نحوه فعالیت کمیسیون بازرسی را بر طبق مفاد «آیین نامه کمیسیون بازرسی شورای حمل و نقل ریلی کشورهای عضو اتحادیه کشورهای مستقل مشترک المنافع مصوب شورا» دانسته است و بر این اساس، این مقررات برای دولت ایران به عنوان عضو وابسته نیز حاکم خواهد بود، این آیین نامه باید تشریفات مقرر در اصل 77 را رعایت کند و در مجلس شورای اسلامی به تصویب برسد.
2-4-1-2- دیدگاه عدم مغایرت
احکام مندرج در بندهای (26) و (27) مربوط به اعضای اصلی شورا است و ارتباطی با دولت ایران ندارد که به عنوان عضو ناظر یا وابسته به این اساسنامه پیوسته است.
2-4-1-3- دیدگاه ابهام
در این اساسنامه، مشخص نیست که احکام مندرج در بندهای آن؛ از جمله بند (26) و (27)، تنها مختص اعضای اصلی است یا شامل اعضای وابسته و ناظر هم می شود؛ چنانچه این احکام شامل اعضای غیراصلی هم باشد، آیین نامه مقرر در بند (27) باید وفق اصل 77 قانون اساسی به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. بنابراین، با توجه به نامشخص بودن وضعیت اعضای غیراصلی در این اساسنامه و حقوق، وظایف و اختیارات آنها، اظهارنظر در خصوص مغایرت یا عدم مغایرت مفاد آن؛ از جمله بندهای (26) و (27) برای شورای نگهبان میسر نیست.
2-4-2- نظر شورای نگهبان
شورای نگهبان، بندهای مزبور را مغایر با قانون اساسی و موازین شرع تشخیص نداد.
3- بحث و بررسی شورای نگهبان پیرامون لایحه دوفوریتی عضویت جمهوری اسلامی ایران در شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع مصوب 7/4/1390 مجلس شورای اسلامی (مرحله دوم)
3-1- ماده واحده
"ماده واحده- به دولت اجازه داده می شود در شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع به شرح اساسنامه پیوست عضویت یابد و نسبت به پرداخت حق عضویت مربوط اقدام نماید. تعیین و تغییر دستگاه اجرایی طرف عضویت بر عهده دولت است.
تبصره 1- عضویت ایران در این شورا به عنوان ناظر است.
تبصره 2- تغییر و اصلاح اساسنامه و آیین نامه موضوع جزء (4) بند «الف» آن مستلزم رعایت اصل هفتاد و هفتم (77) قانون اساسی است."
3-1-1- نظرات استدلالی
ایراد مذکور در اظهارنظر پیشین شورای نگهبان نسبت به ماده واحده و بند (4) اساسنامه، با اصلاحات به عمل آمده، برطرف شده است.
3-1-2- نظر شورای نگهبان
ماده واحده و اساسنامه شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع با توجه به اصلاحات به عمل آمده در مجلس شورای اسلامی، مغایرتی با قانون اساسی و موازین شرع ندارد.
نظر نهایی شورای نگهبان: مصوبه مجلس در خصوص لایحه دوفوریتی عضویت جمهوری اسلامی ایران در شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع، با توجه به اصلاحات به عمل آمده، مغایر با موازین شرع و قانون اساسی شناخته نشد.
پیوست ها
1. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
2. متن لایحه دوفوریتی عضویت جمهوری اسلامی ایران در شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک-المنافع مصوب 25/3/1390 مجلس شورای اسلامی.
3. نظر مورخ 29/3/1390 شورای نگهبان در خصوص لایحه دوفوریتی عضویت جمهوری اسلامی ایران در شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع مصوب 25/3/1390 مجلس شورای اسلامی.
4. نظر مورخ 4/4/1390 شورای نگهبان در خصوص لایحه دوفوریتی عضویت جمهوری اسلامی ایران در شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع مصوب 25/3/1390 مجلس شورای.
5. متن اصلاحیه لایحه دوفوریتی عضویت جمهوری اسلامی ایران در شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع مصوب 7/4/1390 مجلس شورای اسلامی.
6. نظر مورخ 15/4/1390 شورای نگهبان در خصوص اصلاحیه لایحه دوفوریتی عضویت جمهوری اسلامی ایران در شورای حمل و نقل ریلی کشورهای مشترک المنافع مصوب 7/4/1390 مجلس شورای اسلامی.
لینک کوتاه :
