نظرات استدلالی شورای نگهبان در بررسی لایحه اصلاح موادی از قانون استخدام نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1382
نظرات استدلالی شورای نگهبان درباره لایحه اصلاح موادی از قانون استخدام نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران منتشر شد
مرحله اول: جلسه 24/1/1390
مرحله دوم: جلسه 15/4/1390
1- مقدمه
مجلس شورای اسلامی در سال 1382، قانون استخدام نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران را به تصویب رساند. با گذشت چندین سال از تصویب این قانون، وجود برخی ابهام ها و نارسایی ها در این قانون و همچنین لزوم همسان سازی با سایر قوانین نیروهای مسلح، موجب شد که لایحه اصلاح این قانون، از سوی هیأت وزیران به مجلس شورای اسلامی تقدیم گردد.
این لایحه در جلسه علنی مورخ 23/12/1389 با اصلاحاتی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و جهت طی روند قانونی مقرر در اصل 94 قانون اساسی، به شورای نگهبان ارسال گردید. شورای نگهبان پس از بحث و بررسی، با مبهم دانستن یکی از مواد این مصوبه، نظر خود را طی نامه شمارة 41986/30/90 مورخ 24/1/1390 به مجلس اعلام کرد و اظهارنظر نهایی خود را به رفع ابهام از مصوبه منوط کرد. مجلس شورای اسلامی در راستای رفع ایراد شورای نگهبان، لایحه مزبور را در جلسه علنی مورخ 8/4/1390 اصلاح کرد و مجدداً به شورای نگهبان ارسال کرد. این شورا در جلسه مورخ 15/4/1390 خود، پس از بررسی مصوبه، نظر خود را مبنی بر مغایر نبودن مصوبه با موازین شرع و قانون اساسی، طی نامه شماره 42892/30/90 مورخ 15/4/1390 به مجلس اعلام کرد.
2- بحث و بررسی شورای نگهبان پیرامون لایحه اصلاح موادی از قانون استخدام نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران مصوب 23/12/1389 مجلس شورای اسلامی (مرحله اول)
2-1- ماده 41
"ماده 41- آیین نامه اجرایی مورد نیاز حداکثر ظرف شش ماه پس از تصویب این قانون به تناسب برابر مفاد پیش بینی شده در این قانون با تأیید ستاد کل نیروهای مسلح، به تصویب هیأت وزیران می رسد."
2-1-1- نظرات استدلالی
2-1-1-1- دیدگاه مغایرت
الف) اطلاق ماده 41، چون اختیار تصویب همه مقررات و حتی امور مربوط به صلاحیت های فرماندهی کل قوا؛ از جمله وظایف نیروی انتظامی را به هیأت وزیران می دهد واجد اشکال است؛ زیرا هیأت وزیران تنها می تواند برخی آیین نامه ها که در زمرة امور اجرایی و مربوط به حوزه اداری است را تغییر دهد و به تصویب رساند و صلاحیت تغییر و تصویب آیین نامه های مرتبط با وظایف نیروهای مسلح که در حیطة اختیارات مقام فرماندهی کل قوا می باشد را ندارد. با این وصف، مقرراتی که باید به تأیید مقام فرماندهی کل قوا برسد، دیگر به تصویب هیأت وزیران رسیدنِ آنها وجهی ندارد؛ چه آنکه داشتن اختیار تصویب آیین نامه به معنای داشتن حقّ تغییر و تصرف در آن نیز می باشد.
ب) در این ماده، بیان شده که «آیین نامه های مورد نیاز ... با تأیید ستاد کل نیروهای مسلح، به تصویب هیأت وزیران می رسد»؛ اگر عبارت «تأیید» در این ماده، بدان معنا باشد که آیین نامه های مربوط، تنها نیازمند موافقت ستاد کل نیروهای مسلح است، بدون آنکه نیازمند تأیید فرماندهی کل قوا باشد، این ماده، خلاف اصل 110 قانون اساسی است؛ زیرا مقام صلاحیتدار برای تصمیم گیری در خصوص مقررات نیروهای مسلح، فرماندهی کل قوا است که وفق بند 4 اصل 110 قانون اساسی، مقام رهبری عهده دار آن است و ستاد کل نیروهای مسلح نیز زیر نظر و تحت تدابیر فرماندهی کل قوا انجام وظیفه می کند.
2-1-1-2- دیدگاه عدم مغایرت
الف) دستورات فرماندهی کل قوا به ستاد کل نیروهای مسلح، دوگونه است: گاهی این دستورات به صورت مستقیم به ستاد کل ابلاغ می شود که در این صورت، ستاد کل نمی تواند از این دستورات تخلف کند؛ گاهی نیز این دستورات به صورت سیاست های کلی به ستاد کل ابلاغ شده است که در این صورت، تصمیم گیری در چارچوب این سیاست ها به مسئولین مربوط در ستاد واگذار شده است. بر این اساس، ستاد کل در حوزه هایی که رهبری به وی اختیار داده، حق تصمیم گیری دارد و تصمیمات آن نیز در حکم تصمیمات فرماندهی کل قوا می باشد. لذا در این ماده، منظور از شأنیت در نظر گرفته شده برای ستاد کل در خصوص تأیید مقررات آیین-نامه ها، مواردی است که این ستاد، از سوی فرماندهی کل قوا اختیار تصمیم گیری دارد.
ب) در این ماده، به کار بردن واژة «تأیید»، موضوعیت دارد و معنای اصلی خود؛ یعنی لزوم موافقت را به همراه دارد؛ چه آنکه اگر منظور از آن، تنها آگاهی ستاد کل یا ارائه نظرات پیشنهادی بود، قانونگذار مانند سایر موارد، از عبارت «با هماهنگی ستاد کل نیروهای مسلح» استفاده می کرد. بنابراین، «تأیید» در این ماده، قیدِ «تصویب» است و بدین معنا است که تصویب آیین نامه های مقرر در این ماده توسط هیأت وزیران، منوط به تأیید ستاد کل نیروهای مسلح می باشد.
2-1-1-3- دیدگاه ابهام
در این ماده، صلاحیت در نظر گرفته شده برای ستاد کل نیروهای مسلح در خصوص وضع آیین نامه های اجرایی (تأیید)، اگر بدین معنا است که تصویب آیین نامه توسط دولت، نیازمند موافقت ستاد کل نیروهای مسلح است و به عبارت دیگر، دولت نمی تواند در مفاد مقرراتی که به تأیید ستاد کل رسیده، تغییر یا اصلاحی انجام دهد، پس ذکر عبارت «تصویب» معنایی ندارد؛ زیرا داشتن اختیار تصویب آیین نامه به معنای داشتن حقّ تغییر و تصرف در آن می باشد؛ و اگر به این معناست که هیأت وزیران می تواند مفاد آیین نامه را بعد از تأیید ستاد کل تغییر دهد، مغایر با بند 4 اصل 110 قانون است؛ زیرا هیأت وزیران نمی تواند در خصوص مواردی که در حیطة فرماندهی کل قوا است، تغییر یا اصلاحی انجام دهد؛ بنابراین واژه «تأیید» و حیطة صلاحیت واگذار شده به ستاد کل نیروهای مسلح در این ماده، ابهام دارد.
2-1-2- نظر شورای نگهبان
در ماده (41) که مقرر گردید آیین نامه مربوطه پس از تأیید ستاد کل نیروهای مسلح، علی الاطلاق باید به تصویب هیأت وزیران برسد، از این جهت که مشخص نیست آیا به معنای تجویز در تغییر مفاد آیین نامه در این خصوص توسط هیأت وزیران است یا خیر، ابهام دارد؛ پس از رفع ابهام اظهارنظر می گردد.
3- بحث و بررسی شورای نگهبان پیرامون لایحه اصلاح موادی از قانون استخدام نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران مصوب 8/4/1390 مجلس شورای اسلامی (مرحله دوم)
3-1- ماده 41
"ماده 41- نیروی انتظامی موظف است کلیه آیین نامه ها، دستورالعمل ها و اساسنامه های مندرج در این قانون را به جز در مواردی که مهلت مشخصی برای آنها تعیین شده است، حداکثر ظرف شش ماه تهیه کند و در سیر مراحل تصویب در مراجع ذی صلاح برابر مفاد این قانون قرار دهد."
3-1-1- نظرات استدلالی
3-1-1-1- دیدگاه مغایرت
الف) ماده اصلاحی، ایراد شورای نگهبان را رفع نکرده است؛ زیرا در این ماده، مشخص نشده که آیین نامه ها، دستورالعمل ها و اساسنامه های موضوع این قانون در چه مرجعی می بایست به تصویب برسد، حال آنکه تعیین و تشخیص مرجع ذی صلاحِ تصویب آیین نامه، خود مجلس شورای اسلامی است و نه نیروی انتظامی؛ به عنوان مثال، طبق اصل 138 قانون اساسی که صلاحیت وزرا را برای تدوین آیین نامه های اجرایی مربوط به حوزه مسئولیتشان بیان می کند، مرجعی که می تواند چنین اختیاری به وزیر مربوطه بدهد، مجلس شورای اسلامی است. بنابراین، این ماده همچنان واجد ایراد است.
ب) چنان چه به اشکال پیشین شورای نگهبان نسبت به این ماده توجه شود، متوجه رفع نشدن آن در این اصلاحیه می شویم؛ اشکال این بود که در ماده (41) سابق تصویب کلیه آیین نامه های اجرایی لازم برای این قانون را به هیأت وزیران واگذار کرده بود که این حکم در برخی موارد با اختیاراتی که رهبری به عنوان فرماندهی کل قوا دارد، مغایرت دارد. حال در این اصلاحیه، هیأت وزیران را برداشته اند و تشخیص اینکه مرجع ذی صلاح تصویب هر مورد (اعم از آیین نامه، دستورالعمل و اساسنامه) چه مرجعی است به نیروی انتظامی داده اند. به نظر می رسد این اصلاح، اشکال را بیشتر کرده است؛ چه آنکه صلاحیت هیأت وزیران را که در مواردی حق تصویب آیین نامه را دارد، حذف کرده است، صلاحیت ستاد کل نیروهای مسلح را هم به رسمیت نشناخته و کلّ مسئولیت و وظیفه تشخیص این موضوع را به عهدة نیروی انتظامی گذاشته است. بنابراین، با توجه به اینکه مجلس نمی تواند مرجع تشخیص این موضوع را نیروی انتظامی قرار دهد، ایراد پیشین شورای نگهبان مرتفع نشده است.
3-1-1-2- دیدگاه عدم مغایرت
الف) ماده اصلاحی، مغایرتی با اصول قانون اساسی ندارد؛ زیرا مجلس در این ماده، با تصویب حکمی کلّی بیان کرده که در هر مورد (آیین نامه، دستورالعمل، اساسنامه)، مرجع ذی صلاح مربوطه به تصویب آنها اقدام می کند. این مراجع ذی صلاح هم به طور مشخص در قوانین معین شده است؛ در برخی موارد هیأت دولت است و گاهی مجلس است و... . در مواردی هم که احیاناً مرجع ذی صلاح در قوانین مشخص نشده است، قانون مربوطه با ابهام مواجه است که باید با اصلاح قانون، نسبت به تعیین مرجع ذی صلاح اقدام شود. بنابراین، این ماده متضمن حکمی مغایر با اصول قانون اساسی نیست.
ب) مجلس در این ماده اصلاحی بیان کرده که مرجع ذی صلاح قانونی برای تصویب آیین نامه، دستورالعمل و یا اساسنامه، حسب مورد به تصویب آنها اقدام کند، منتها منطبق کردن این مرجع ذی صلاح در خارج را به نیروی انتظامی داده است. به عبارت دیگر، مجلس در این ماده، قانون گذاری کلّی انجام داده است و در مقام عمل، وقتی این حکم کلّی به درستی عمل شده است که نیروی انتظامی طبق قوانین و آنچه که مجلس مصوب کرده، تدوین آیین نامه یا دستورالعمل یا اساسنامه را به مرجع ذی صلاح بدهد. مجلس در این ماده نمی گوید که نیروی انتظامی به تشخیص خود، مرجع ذی صلاح را تعیین کند تا اینکه کأنّه قانون گذاری را به نیروی انتظامی داده باشد، بلکه صرفاً تعیین مصداق در مقام عمل را به آن واگذار کرده است که این تعیین حکم مسئله به نیروی انتظامی نیست تا اشکال داشته باشد. اگر در این ماده، به طور کلی مجلس را از قانون گذاری نسبت به تعیین مرجع ذی صلاح منع و حذف کرده بود، اشکال وارد بود.
3-1-1-3- دیدگاه ابهام
اشاره کلی ماده 41 اصلاحی به عبارت «مراجع ذی صلاح»، بیانگر آن است که این قانون تنها هیأت دولت را مرجع تصویب آیین نامه ها، دستورالعمل ها واساسنامه ها نمی داند و سایر مراجع دیگر مانند وزیر، رئیس قوه قضائیه و... نیز مشمول اطلاق «مراجع ذی صلاح» می باشند. بنابراین از آنجا که ماده 41 اصلاحی این مراجع ذیصلاح را به صراحت مشخص نکرده است؛ واجد ابهام است.
3-1-2- نظر شورای نگهبان
ماده (41)، با توجه به اصلاح به عمل آمده در مجلس شورای اسلامی، مغایرتی با قانون اساسی و موازین شرع ندارد.
نظر نهایی شورای نگهبان: مصوبه مجلس در خصوص لایحه اصلاح موادی از قانون استخدام نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران، با توجه به اصلاحات به عمل آمده، مغایر با موازین شرع و قانون اساسی شناخته نشد.
پیوست ها
1. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
2. متن لایحه اصلاح موادی از قانون استخدام نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران مصوب 23/12/1389 مجلس شورای اسلامی.
3. نظر مورخ 24/1/1390 شورای نگهبان در خصوص لایحه موادی از قانون استخدام نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران مصوب 23/12/1389 مجلس شورای اسلامی.
4. متن اصلاحیه لایحه اصلاح موادی از قانون استخدام نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران مصوب 8/4/1390 مجلس شورای اسلامی.
5. نظر مورخ 15/4/1390 شورای نگهبان در خصوص اصلاحیه لایحه موادی از قانون استخدام نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران مصوب 8/4/1390 مجلس شورای اسلامی.
لینک کوتاه :
