نظرات استدلالی شورای نگهبان در بررسی استفساریه اصل 133 قانون اساسی
نظرات استدلالی شورای نگهبان درباره استفساریه اصل 133 قانون اساسی منتشر شد
{مطرح در جلسه 21/2/1390 شورای نگهبان }
1- مقدمه
پس از تصویب قانون برنامة پنجم توسعه در مجلس شورای اسلامی، هیأت وزیران در راستای اجرایی کردن تکلیف مندرج در ماده (53) این قانون، در تاریخ 4 و 18 اردیبهشت 1390، تصمیم گرفت تا با ادغام هشت وزارتخانه دولتی در یکدیگر، آنها را به چهار وزارتخانه تبدیل کند. ماده (53) قانون برنامه پنجم مقرر می کرد: «دولت مکلف است یک یا چند وزارتخانه را به نحوی در وزارتخانه های دیگر ادغام نماید که تا پایان سال دوم برنامه، تعداد وزارتخانه ها از بیست و یک وزارتخانه به هفده وزارتخانه کاهش یابد. وظایف و اختیارات وزارتخانه های جدید با پیشنهاد دولت به تصویب مجلس شورای اسلامی می رسد.»
بر اساس تصمیم هیأت وزیران، وزارتخانه های صنایع و معادن با بازرگانی، مسکن و شهرسازی با راه و ترابری، نفت با نیرو و رفاه و تأمین اجتماعی با کار و امور اجتماعی ادغام می شدند. پس از این تصمیم، اظهارنظرهای مختلفی دربارة وجاهت حقوقی این تصمیم از سوی اشخاص حقیقی و حقوقی جامعه؛ از جمله نمایندگان مجلس شورای اسلامی مطرح شد. برداشت دولت از ماده (53) قانون برنامه پنجم توسعه این بود که وقتی مجلس در این ماده، دولت را مکلف به ادغام وزارتخانه ها کرده است، دولت نیازی به ارائة لایحة جدید و کسب نظر مجلس شورای اسلامی برای ادغام ندارد و رأساً می تواند این ادغام ها را انجام دهد و سپس صرفاً برای تعیین اختیارات و وظایف وزارتخانه های جدید، دولت ملزم به ارائة لایحه به مجلس است. در دیگر سو، مجلس شورای اسلامی معتقد بود که بر اساس اصل 133 قانون اساسی، دولت هم برای ادغام این وزارتخانه ها و هم برای تعیین اختیارات و وظایف وزارتخانه های جدید باید به مجلس، لایحه بفرستد و سپس با معرفی وزیر پیشنهادی، از مجلس برای وی تقاضای رأی اعتماد کند.
پس از بروز این اختلاف میان مجلس و دولت، جناب آقای دکتر لاریجانی، رئیس مجلس شورای اسلامی، در تاریخ 19/2/1390، تفسیر اصل 133 قانون اساسی را به استناد اصل 98 قانون اساسی از شورای نگهبان تقاضا کرد. شورای نگهبان نیز متعاقب این تقاضا در تاریخ 21/2/1390 استفسار مذکور را مورد بحث و بررسی قرار داد و نظریه تفسیری خود را ارائه کرد.
2- متن استفساریه جناب آقای دکتر لاریجانی، رئیس محترم مجلس شورای اسلامی پیرامون اصل 133 قانون اساسی، مورخ 19/2/1390
"حضرت آیت الله جنتی
دبیر محترم شورای نگهبان
با سلام و تحیات
به استناد اصل نود و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تفسیر اصل یکصد و سی و سوم آن قانون به شرح ذیل مورد تقاضای مجلس شورای اسلامی می‌باشد:
اولاً با توجه به قسمت نخست اصل یکصد و سی و سوم قانون اساسی که بر معرفی وزراء به مجلس شورای اسلامی توسط رئیس جمهور برای گرفتن رأی اعتماد تصریح دارد، آیا با تغییر اساسی در وظایف و اختیارات هر یک از وزارتخانه ها، معرفی وزیر جدید به مجلس و اخذ رأی اعتماد برای وی از جمله تکالیف رئیس جمهور می‌باشد یا خیر؟
ثانیاً با عنایت به قسمت اخیر اصل یکصد و سی و سوم قانون اساسی که تعداد وزیران و حدود اختیارات هر یک از آنان را موکول به تعیین قانون نموده است، آیا عنوان و وظایف و اختیارات وزارتخانه جدیدی که با ادغام دو یا چند وزارتخانه یا انتزاع بخشی از وظایف یکی از آنها تشکیل می گردد باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد یا از اختیارات رئیس جمهور و یا هیأت وزیران می باشد؟
خواهشمند است نظریه شورای محترم نگهبان را به مجلس شورای اسلامی ابلاغ فرمایید.
علی لاریجانی"
3- نظرات استدلالی شورای نگهبان پیرامون استفساریه
الف) به موجب قسمت اخیر اصل 133 قانون اساسی، حدود اختیارات وزارتخانه ها را قانون معین می کند. بنابراین ایجاد هر نوع تغییر در اختیارات وزارتخانه ها، نیازمند تصویب مجلس شورای اسلامی است.
ب) هنگامی که وزارتخانه ای با وظایف و اختیارات جدید تشکیل می شود، این وزارتخانه با وزارتخانه یا وزارتخانه های سابق که پیش از آن بوده اند، متفاوت است. بنابراین رئیس جمهور باید با معرفی وزیر پیشنهادی برای وزارتخانة جدید، برای وی از مجلس تقاضای رأی اعتماد کند؛ چه آنکه وزارتخانه یا وزارتخانه های سابق دارای اختیارات و وظایف خاصی بوده اند که مجلس شورای اسلامی با توجه به آن وظایف و اختیارات، صلاحیت های وزیر مربوطه را بررسی و به وی برای تصدی وزارتخانة سابق اعتماد کرده است. بر این اساس، هر چند برای وزارتخانة جدید، همان وزیر سابق در نظر گرفته شود، باید صلاحیت وی مجدداً در مجلس شورای اسلامی برای وزارتخانة جدید با توجه به وظایف و اختیارات کنونی، مورد بررسی قرار گیرد.
ج) برای پاسخ به این استفسار باید به این نکته توجه شود که آیا تغییرات ایجاد شده در اختیارات و وظایف وزارتخانه، «تغییر اساسی (ماهوی)» است یا خیر، همچنان که در استفسار نیز به این نکته توجه شده و تعبیر «تغییر اساسی» به کار رفته است؛ توضیح آنکه چنانچه تغییراتی که در حیطة اختیارات و وظایف یک وزارتخانه انجام می شود، از تغییرات ماهوی و اساسی باشد که تناسبی با آنچه در سابق بوده ندارد، بر اساس اصل 133، نیازمند تصویب مجلس شورای اسلامی و معرفی وزیر جدید برای اخذ رأی اعتماد دارد، اما چنانچه این تغییرات جزئی و غیراساسی باشد، به نحوی که در محتوای اختیارات و وظایف سابق تغییر و خللی وارد نکند، نیازمند تصویب مجلس و تشریفات اصل 133 نیست.
د) اساساً تفکیک کردن بین تغییرات اساسی و غیراساسی در وظایف و اختیارات وزارتخانه ها که در متن استفساریه انجام شده است، صحیح نیست؛ زیرا مطابق قانون اساسی تعیین شرح وظایف و اختیارات وزارتخانه ها برعهدة مجلس شورای اسلامی است و هر گونه تغییر؛ اعم از تغییرات اساسی و غیراساسی باید به تصویب مجلس برسد. آنچه مهم است، صرف انجام تغییرات است و اساسی و غیر اساسی بودن آنها موضوعیتی در لزوم تصویب مجلس ندارد.
هـ) در ادغام یک یا چند وزارتخانه، وزارتخانه هایی که وزیر داشته اند و برای وزارتخانه متبوعشان از مجلس رأی اعتماد گرفته اند، یکی شده و وزارتخانه جدیدی شکل می گیرد. این وزارتخانة جدید، چیزی غیر از وزارتخانة قبلی است و نیاز به وزیر جدید دارد. بنابراین از آنجا که وزارتخانه های ادغام شده از بین رفته اند و یک وزارتخانه جدید با هویت جدید شکل گرفته است، وزیر جدید؛ اعم از این که یکی از همان وزرای سابق باشد یا شخص جدیدی معرفی شود، باید برای تصدی امر وزارتخانه از مجلس شورای اسلامی رأی اعتماد کسب نماید.
و) قسمت اخیر اصل 134 قانون اساسی بیان می کند: «در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاه های دولتی، در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد، تصمیم هیأت وزیران که به پیشنهاد رئیس جمهور اتخاذ می‌شود لازمالاجرا است». این جمله دارای مفهوم می باشد؛ به این معنا که در صورت اختلاف نظر در وظایف «دستگاه های دولتی»، تصمیم هیأت وزیران در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون داشته باشد لازم الاجرا نیست و اساساً در این موارد هیأت وزیران، صالح به رفع اختلاف نیست. این موضوع به طریق اولی در مورد تداخل در وظایف وزارتخانه ها نیز حاکم می باشد و روشن است که در این موارد، هیأت وزیران نمی تواند مصوبه ای برای تداخل وظایف وزارتخانه ها داشته باشد، بلکه تعیین تکلیف دربارة این موضوع در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است.
ز) بر اساس اصل 133 قانون اساسی، هم موضوع ادغام وزارتخانه ها نیاز به تصویب در مجلس دارد و هم تعیین اختیارات و وظایف آنها باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد و هم فردی که می خواهد تصدی وزارتخانه جدید را برعهده گیرد؛ اعم از اینکه وزیر یکی از وزارتخانه های سابق باشد یا شخص دیگری باشد باید اعتماد مجلس را برای تصدی وزارتخانه جدید به دست آورد.
ح) تغییر در وظایف و اختیارات وزارتخانه ها به دو شکل امکان پذیر است: ممکن است این تغییر، در وظایف و اختیاراتِ وزارتخانه های موجود انجام شود؛ در حالت دوم ممکن است با ایجاد وزارتخانه های جدید و تعیین وظایف و اختیارات برای آنها این تغییر انجام گیرد. در خصوص حالت اول نیز امکان دو نوع تغییر متصور است: تغییری که در وظایف وزارتخانه موجود ایجاد می شود، ممکن است مشابه و هم سنخ با وظایف سابق این وزارتخانه باشد یا متغاوت از آنها. با این وصف، در صورتی که تغییر در وظایف و اختیارات وزارتخانه ها با ایجاد وزارتخانه جدید همراه باشد و همچنین در مواردی که تغییر در وظایف وزارتخانه موجود انجام می شود، لیکن این تغییرات متضمن تعریف وظیفة جدید برای آن وزارتخانه است که مشابه و هم سنخ وظایف قبلی نباشد، یقیناً باید فرایند تصویب وزارتخانه جدید، تعیین اختیارات آن و معرفی وزیر به مجلس شورای اسلامی طی شود. اما در حالتی که تغییر در وظایف وزارتخانه موجود انجام می شود و این تغییرات، وظیفه جدیدی را برای وزارتخانه تعریف نمی کند و صرفاً در ترتیباتِ وظایف تغییراتی ایجاد کرده است، نیاز به تصویب در مجلس ندارد.
3- نظر تفسیری شورای نگهبان
با توجه به وضوح اصول قانون اساسی خصوصاً اصل 133، هرگونه تغییر در وظایف و اختیارات قانونی و نیز ادغام دو یا چند وزارتخانه، باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد و تا قبل از تصویب مجلس، تغییری در مسئولیت و اختیارات وزیران و وزارتخانه های قبلی به وجود نخواهد آمد.
وزیر وزارتخانه های جدید یا ادغام شده، در هر صورت وزیر جدید محسوب شده و نیاز به اخذ رأی اعتماد از مجلس شورای اسلامی دارد.
پیوست ها
1. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
2. متن استفساریه جناب آقای دکتر لاریجانی، رئیس مجلس شورای اسلامی دربارة اصل 133 قانون اساسی، مورخ 19/2/1390.
3. نظریه تفسیری شماره 42249/30/90 مورخ 21/2/1390 شورای نگهبان دربارة اصل 133 قانون اساسی.
1- مقدمه
پس از تصویب قانون برنامة پنجم توسعه در مجلس شورای اسلامی، هیأت وزیران در راستای اجرایی کردن تکلیف مندرج در ماده (53) این قانون، در تاریخ 4 و 18 اردیبهشت 1390، تصمیم گرفت تا با ادغام هشت وزارتخانه دولتی در یکدیگر، آنها را به چهار وزارتخانه تبدیل کند. ماده (53) قانون برنامه پنجم مقرر می کرد: «دولت مکلف است یک یا چند وزارتخانه را به نحوی در وزارتخانه های دیگر ادغام نماید که تا پایان سال دوم برنامه، تعداد وزارتخانه ها از بیست و یک وزارتخانه به هفده وزارتخانه کاهش یابد. وظایف و اختیارات وزارتخانه های جدید با پیشنهاد دولت به تصویب مجلس شورای اسلامی می رسد.»
بر اساس تصمیم هیأت وزیران، وزارتخانه های صنایع و معادن با بازرگانی، مسکن و شهرسازی با راه و ترابری، نفت با نیرو و رفاه و تأمین اجتماعی با کار و امور اجتماعی ادغام می شدند. پس از این تصمیم، اظهارنظرهای مختلفی دربارة وجاهت حقوقی این تصمیم از سوی اشخاص حقیقی و حقوقی جامعه؛ از جمله نمایندگان مجلس شورای اسلامی مطرح شد. برداشت دولت از ماده (53) قانون برنامه پنجم توسعه این بود که وقتی مجلس در این ماده، دولت را مکلف به ادغام وزارتخانه ها کرده است، دولت نیازی به ارائة لایحة جدید و کسب نظر مجلس شورای اسلامی برای ادغام ندارد و رأساً می تواند این ادغام ها را انجام دهد و سپس صرفاً برای تعیین اختیارات و وظایف وزارتخانه های جدید، دولت ملزم به ارائة لایحه به مجلس است. در دیگر سو، مجلس شورای اسلامی معتقد بود که بر اساس اصل 133 قانون اساسی، دولت هم برای ادغام این وزارتخانه ها و هم برای تعیین اختیارات و وظایف وزارتخانه های جدید باید به مجلس، لایحه بفرستد و سپس با معرفی وزیر پیشنهادی، از مجلس برای وی تقاضای رأی اعتماد کند.
پس از بروز این اختلاف میان مجلس و دولت، جناب آقای دکتر لاریجانی، رئیس مجلس شورای اسلامی، در تاریخ 19/2/1390، تفسیر اصل 133 قانون اساسی را به استناد اصل 98 قانون اساسی از شورای نگهبان تقاضا کرد. شورای نگهبان نیز متعاقب این تقاضا در تاریخ 21/2/1390 استفسار مذکور را مورد بحث و بررسی قرار داد و نظریه تفسیری خود را ارائه کرد.
2- متن استفساریه جناب آقای دکتر لاریجانی، رئیس محترم مجلس شورای اسلامی پیرامون اصل 133 قانون اساسی، مورخ 19/2/1390
"حضرت آیت الله جنتی
دبیر محترم شورای نگهبان
با سلام و تحیات
به استناد اصل نود و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تفسیر اصل یکصد و سی و سوم آن قانون به شرح ذیل مورد تقاضای مجلس شورای اسلامی می‌باشد:
اولاً با توجه به قسمت نخست اصل یکصد و سی و سوم قانون اساسی که بر معرفی وزراء به مجلس شورای اسلامی توسط رئیس جمهور برای گرفتن رأی اعتماد تصریح دارد، آیا با تغییر اساسی در وظایف و اختیارات هر یک از وزارتخانه ها، معرفی وزیر جدید به مجلس و اخذ رأی اعتماد برای وی از جمله تکالیف رئیس جمهور می‌باشد یا خیر؟
ثانیاً با عنایت به قسمت اخیر اصل یکصد و سی و سوم قانون اساسی که تعداد وزیران و حدود اختیارات هر یک از آنان را موکول به تعیین قانون نموده است، آیا عنوان و وظایف و اختیارات وزارتخانه جدیدی که با ادغام دو یا چند وزارتخانه یا انتزاع بخشی از وظایف یکی از آنها تشکیل می گردد باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد یا از اختیارات رئیس جمهور و یا هیأت وزیران می باشد؟
خواهشمند است نظریه شورای محترم نگهبان را به مجلس شورای اسلامی ابلاغ فرمایید.
علی لاریجانی"
3- نظرات استدلالی شورای نگهبان پیرامون استفساریه
الف) به موجب قسمت اخیر اصل 133 قانون اساسی، حدود اختیارات وزارتخانه ها را قانون معین می کند. بنابراین ایجاد هر نوع تغییر در اختیارات وزارتخانه ها، نیازمند تصویب مجلس شورای اسلامی است.
ب) هنگامی که وزارتخانه ای با وظایف و اختیارات جدید تشکیل می شود، این وزارتخانه با وزارتخانه یا وزارتخانه های سابق که پیش از آن بوده اند، متفاوت است. بنابراین رئیس جمهور باید با معرفی وزیر پیشنهادی برای وزارتخانة جدید، برای وی از مجلس تقاضای رأی اعتماد کند؛ چه آنکه وزارتخانه یا وزارتخانه های سابق دارای اختیارات و وظایف خاصی بوده اند که مجلس شورای اسلامی با توجه به آن وظایف و اختیارات، صلاحیت های وزیر مربوطه را بررسی و به وی برای تصدی وزارتخانة سابق اعتماد کرده است. بر این اساس، هر چند برای وزارتخانة جدید، همان وزیر سابق در نظر گرفته شود، باید صلاحیت وی مجدداً در مجلس شورای اسلامی برای وزارتخانة جدید با توجه به وظایف و اختیارات کنونی، مورد بررسی قرار گیرد.
ج) برای پاسخ به این استفسار باید به این نکته توجه شود که آیا تغییرات ایجاد شده در اختیارات و وظایف وزارتخانه، «تغییر اساسی (ماهوی)» است یا خیر، همچنان که در استفسار نیز به این نکته توجه شده و تعبیر «تغییر اساسی» به کار رفته است؛ توضیح آنکه چنانچه تغییراتی که در حیطة اختیارات و وظایف یک وزارتخانه انجام می شود، از تغییرات ماهوی و اساسی باشد که تناسبی با آنچه در سابق بوده ندارد، بر اساس اصل 133، نیازمند تصویب مجلس شورای اسلامی و معرفی وزیر جدید برای اخذ رأی اعتماد دارد، اما چنانچه این تغییرات جزئی و غیراساسی باشد، به نحوی که در محتوای اختیارات و وظایف سابق تغییر و خللی وارد نکند، نیازمند تصویب مجلس و تشریفات اصل 133 نیست.
د) اساساً تفکیک کردن بین تغییرات اساسی و غیراساسی در وظایف و اختیارات وزارتخانه ها که در متن استفساریه انجام شده است، صحیح نیست؛ زیرا مطابق قانون اساسی تعیین شرح وظایف و اختیارات وزارتخانه ها برعهدة مجلس شورای اسلامی است و هر گونه تغییر؛ اعم از تغییرات اساسی و غیراساسی باید به تصویب مجلس برسد. آنچه مهم است، صرف انجام تغییرات است و اساسی و غیر اساسی بودن آنها موضوعیتی در لزوم تصویب مجلس ندارد.
هـ) در ادغام یک یا چند وزارتخانه، وزارتخانه هایی که وزیر داشته اند و برای وزارتخانه متبوعشان از مجلس رأی اعتماد گرفته اند، یکی شده و وزارتخانه جدیدی شکل می گیرد. این وزارتخانة جدید، چیزی غیر از وزارتخانة قبلی است و نیاز به وزیر جدید دارد. بنابراین از آنجا که وزارتخانه های ادغام شده از بین رفته اند و یک وزارتخانه جدید با هویت جدید شکل گرفته است، وزیر جدید؛ اعم از این که یکی از همان وزرای سابق باشد یا شخص جدیدی معرفی شود، باید برای تصدی امر وزارتخانه از مجلس شورای اسلامی رأی اعتماد کسب نماید.
و) قسمت اخیر اصل 134 قانون اساسی بیان می کند: «در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاه های دولتی، در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد، تصمیم هیأت وزیران که به پیشنهاد رئیس جمهور اتخاذ می‌شود لازمالاجرا است». این جمله دارای مفهوم می باشد؛ به این معنا که در صورت اختلاف نظر در وظایف «دستگاه های دولتی»، تصمیم هیأت وزیران در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون داشته باشد لازم الاجرا نیست و اساساً در این موارد هیأت وزیران، صالح به رفع اختلاف نیست. این موضوع به طریق اولی در مورد تداخل در وظایف وزارتخانه ها نیز حاکم می باشد و روشن است که در این موارد، هیأت وزیران نمی تواند مصوبه ای برای تداخل وظایف وزارتخانه ها داشته باشد، بلکه تعیین تکلیف دربارة این موضوع در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است.
ز) بر اساس اصل 133 قانون اساسی، هم موضوع ادغام وزارتخانه ها نیاز به تصویب در مجلس دارد و هم تعیین اختیارات و وظایف آنها باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد و هم فردی که می خواهد تصدی وزارتخانه جدید را برعهده گیرد؛ اعم از اینکه وزیر یکی از وزارتخانه های سابق باشد یا شخص دیگری باشد باید اعتماد مجلس را برای تصدی وزارتخانه جدید به دست آورد.
ح) تغییر در وظایف و اختیارات وزارتخانه ها به دو شکل امکان پذیر است: ممکن است این تغییر، در وظایف و اختیاراتِ وزارتخانه های موجود انجام شود؛ در حالت دوم ممکن است با ایجاد وزارتخانه های جدید و تعیین وظایف و اختیارات برای آنها این تغییر انجام گیرد. در خصوص حالت اول نیز امکان دو نوع تغییر متصور است: تغییری که در وظایف وزارتخانه موجود ایجاد می شود، ممکن است مشابه و هم سنخ با وظایف سابق این وزارتخانه باشد یا متغاوت از آنها. با این وصف، در صورتی که تغییر در وظایف و اختیارات وزارتخانه ها با ایجاد وزارتخانه جدید همراه باشد و همچنین در مواردی که تغییر در وظایف وزارتخانه موجود انجام می شود، لیکن این تغییرات متضمن تعریف وظیفة جدید برای آن وزارتخانه است که مشابه و هم سنخ وظایف قبلی نباشد، یقیناً باید فرایند تصویب وزارتخانه جدید، تعیین اختیارات آن و معرفی وزیر به مجلس شورای اسلامی طی شود. اما در حالتی که تغییر در وظایف وزارتخانه موجود انجام می شود و این تغییرات، وظیفه جدیدی را برای وزارتخانه تعریف نمی کند و صرفاً در ترتیباتِ وظایف تغییراتی ایجاد کرده است، نیاز به تصویب در مجلس ندارد.
3- نظر تفسیری شورای نگهبان
با توجه به وضوح اصول قانون اساسی خصوصاً اصل 133، هرگونه تغییر در وظایف و اختیارات قانونی و نیز ادغام دو یا چند وزارتخانه، باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد و تا قبل از تصویب مجلس، تغییری در مسئولیت و اختیارات وزیران و وزارتخانه های قبلی به وجود نخواهد آمد.
وزیر وزارتخانه های جدید یا ادغام شده، در هر صورت وزیر جدید محسوب شده و نیاز به اخذ رأی اعتماد از مجلس شورای اسلامی دارد.
پیوست ها
1. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
2. متن استفساریه جناب آقای دکتر لاریجانی، رئیس مجلس شورای اسلامی دربارة اصل 133 قانون اساسی، مورخ 19/2/1390.
3. نظریه تفسیری شماره 42249/30/90 مورخ 21/2/1390 شورای نگهبان دربارة اصل 133 قانون اساسی.
لینک کوتاه :
