«لایحه هدفمند کردن یارانه ها»

به گزارش اداره کل روابط عمومی شورای نگهبان متن شرح تفصیلی مذکور به شرح زیر می‌باشد:


1- مقدمه
پـرداخـت یـارانـه به عنوان یکی از ابزارهای سیاستی دولت ها در جهـت تـوزیع عـادلانـه درآمـد، ایجـاد ثبـات اقتصـادی، حمایت از اقشار خاص (کم درآمد)، تولید برخی از کالا و خدمات و ... سابقه بسیار طولانی دارد. در ایران نیـز طی سالهای متمادی و بویـژه طـی چند دهـه اخیـر پرداخـت یارانـه به صور مختلف صورت پذیرفته است . رشد فزاینده جمعیت، گسترش کالا وخدمات مشمول یارانه، افزایش مصرف وقاچاق آنها بعلت فاصله قیمتی داخل وخارج، موجب شده تا حجم پرداخت یارانه ها به شدت افزایش پیدا کند. بطوریکه نسبت یارانه ها به تولید ناخالص داخلی طی سالهای اخیر حدود 30 درصد بوده است.
مطالعات نشان می دهد که علیرغم اهداف مورد پیگیری توسط دولتها و همچنین اختصاص حجم بسیار عظیمی از منابع کشور برای پرداخت یارانه در اشکال مختلف، میزان دستیابی به اهداف ناچیز بوده و تناسبی با حجم منابع مصرف شده ندارد. برآیند این سیاست سبب تخصیص غیر بهینه منابع، مصرف بی رویه انرژی، توزیع ناعادلانه ثروت و بالتّبع آن افزایش شکاف طبقاتی، بکارگیری فن آوری های غیر اقتصادی و غیر رقابتی، افزایش هزینه های دولت و اتکای بیشتر به درآمدهای نفتی شده و ادامه وضعیت موجود امکان پذیر نمی باشد.
با توجه به آثار منفی شیوه کنونی پرداخت یارانه بر اقتصاد کشور، اغلب دولت های پس از انقلاب اسلامی تلاش نموده اند تا به گونه ای، نسبت به اصلاح روند اقدام نموده و ساز و کار پرداخت یارانه ها را هدفمند سازند. اما بنا به دلایلی از جملـه عـدم انجـام مطالعـات تفصیـلی و پیش بینـی راهکـارهـای موفـق، مثـل ارزیابی دقیق نحوه حمایت از اقشار محروم، نتوانستند این تحول ساختاری را ساماندهی کنند.
دولت نهم در سال 1384 با تشکیل ستادی تحت عنوان " شورای راهبردی اقتصادی دولت " به بررسی، شناخت و ریشه یابی مشکلات عمده اقتصادی کشور پرداخت و موضوع هدفمند سازی یارانه ها که یکی از دغدغه های دولتمردان و اقتصاد دانان کشور طی دو دهه اخیر بوده را به عنوان یکی از محورهای طرح تحولات اقتصادی احصاء نموده، لذا با بهره مندی از تجربیات و انجام مطالعات تفصیلی با استفاده از پژوهشگران کشور، طرح هدفمند سازی یارانـه ها در انطباق با قانون اساسی و برنامه چهارم، قـانـون توسعـه حمل و نقـل عمومـی و مـدیـریـت مصرف سوخت، قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و در راستای افق چشم انداز سیاست های کل نظام، خدمت به مردم، تعالی و پیشرفت توسط دولت نهم تهیه شد و در جلسه مورخ 5/8/1387 هیأت وزیران تصویب و پس از اعلام وصول به کمیسیون مربوطه ارجاع گردید تا پس از بحث و بررسی های فراوان، لایحه مذکور در جلسه علنی روز چهارشنبه مورخ 11/9/1388 مجلس شورای اسلامی با اصلاحاتی به تصویب رسید.
پس از بحث و بررسی در جلسه مورخ 18/9/1388 نظر اعضاء شورای نگهبان طی نامه شماره 36755/30/88 مورخ 19/9/1388به شرح ذیل اعلام گردید:


2- نظر شورای نگهبان

الف - عبارت «موارد خاص» درتبصره (1) بند (ج) ماده (1) مبهم است، پس از رفع‌ ابهام اظهارنظر خواهدشد.

ب - عبارت «اعمال قیمت ترجیحی و پلکانی» در تبصره (2) ماده (3)، از آنجا که ضابطه‌ای برای آن پیش بینی نشده مبهم است، پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهدشد.

ج - ماده (15) به دولت اجازه مصرف وجوه حاصل را پس از واریز به ردیف درآمدی مندرج در قانون بودجه بنحو صددرصد(100%) (درآمد- هزینه) داده است، از این جهت ابهام دارد که آیا مقصود مصرف همه این درآمدها بدون رعایت مفاد ماده (12) است یا مراد اجازه مصرف این وجوه در حدّ مصوب لایحه بودجه سنواتی است؟ پس از بیان مقصود اعلام‌نظر خواهدشد.



3- بحث و بررسی شورای نگهبان

1-3- دلایل مخالفین و موافقین تبصره بند(ج) ماده(1)

1-1-3- مخالفین 

مکلف نمودن دولت به تشکیل کارگروهی متشکل از کارشناسان دولتی و غیر دولتی که در کمیسیون مجلس شورای اسلامی به ماده(1) الحاق گردیده است و در لایحه پیشنهادی دولت نیز ذکر نشده بود باعث افزایش هزینه های عمومی دولت گردیده و بار مالی ایجاد می نماید لذا مغایر اصل(75) قانون اساسی می باشد.
اتخاذ سیاستهای تشویقی مناسب از طریق کارگروه ذکر شده در تبصره بند(ج) ماده(1) مبهم بوده و منظور قانونگذار از اتخاذ سیاستهای مذکور مشخصاً بیان نگردیده است .

2-1-3- موافقین 

تصمیمات کارگروه مذکور، برای دولت جنبه مشورتی داشته و اتخاذ تصمیم نهایی در خصوص سیاستهای تشویقی بر عهده دولت خواهد بود و از سوی دیگر این لایحه نسبت به وضع موجود ایجاد درآمد نموده و هزینه جدیدی را تحمیل نمی کند و در بقیه مواد این لایحه نیز، هزینه های جدید از طریق درآمدهای حاصل از هدفمندکردن یارانه ها تأمین خواهد شد لذا ابهامی نداشته و مغایر اصل(75) قانون اساسی نیست.


2-3- دلایل ابهام تبصره(1) ماده(1) و تبصره (2) ماده (3)

الف- مجاز بودن دولت در اعمال ترجیحی قیمتهای برق و گاز طبیعی در موارد خاص در تبصره(1) ماده(1) به دلیل عدم تعیین مصادیق، مبهم است و نیاز به رفع ابهام دارد.
ب- عبارت « اعمال قیمت ترجیحی و پلکانی» در تبصره (2) ماده (3)، از آنجا که ضابطه‌ای برای آن پیش بینی نشده مبهم است و نیاز به رفع ابهام دارد.

3-3- دلایل مخالفین و موافقین ماده(4)

1-3-3- مخالفین 

الف- تعیین و مشخص نمودن ضوابط مربوط به یارانه‌ آرد و نان در ماده(5) لایحه، بدون ذکر دیگر کالاهای اساسی مطروحه در ماده(4) ( برنج، روغن، شیر، شکر و ...) و عدم تعیین تکلیف یارانه به کالاهای مذکور در لایحه بودجه سالانه توسط دولت باعث ابهام است.
ب- واژه هدفمند کردن یارانه ها در لایحه مذکور براساس فهم کلـی از لایحه بـه اصلاح قیمـت حاملهـای انرژی، سیاستهای تشویقی و حمایتی لازم و... اطلاق می شود و معنای واقعی هدفمند کردن یارانه ها مشخص نیست؛ لذا چگونگی نحوه عملکرد و محدوده فعالیت دولت در ماده(4) معین نبوده و ابهام دارد.


2-3-3- موافقین 

الف- در ماده (4) دولت موظف است به تدریج تا پایان سال پنجم برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، نسبت به هدفمند کردن یارانه موارد فوق الذکر اقدام نمایدکه منظور از هدفمند کردن یارانه ها در این لایحه، رساندن قیمت اجناس به قیمت تمام شده می باشد، لذا ضابطه لازم برای دولت تعیین گردیده است و مبهم نمی باشد.
ب- در این لایحه، دولت با تغییر شکل کنونی پرداخت یارانه ها و عوض نمودن مسیر آنها، اقدام به هدفمند نمودن یارانه ها می نماید و چگونگی مصرف و هزینه نمودن آن به اندازه و مقداری که در مواد 7 و 8 و 11 لایحه مذکور بیان شده است، و تمام منابع حاصل از اجرای این قانون به حساب خاصی به نام هدفمند سازی یارانه ها، نزد خزانه داری کل واریز می گردد و به عبارت دیگر صد در صد وجوه واریزی در قالب قوانین بودجه سنواتی برای موارد پیش بینی شده در این لایحه اختصاص خواهد یافت، لذا هیچگونه ابهامی بر آن متصور نیست.
ج- در حال حاضربراساس قانون خرید تضمینی محصولات اساسی کشاورزی توسط دولت، براساس ساز و کارهایی که در اختیار دولت است ؛ تحقق می یابد و قانونی که بیان کننده قیمت خرید و یا فروش محصولات باشد وجود ندارد، لذا در این لایحه دولت موظف به تغییر وضع فعلی شده است، بنابراین ابهامی ندارد.

4-3- دلیل ابهام در ماده (5)

عبارت "دراختیار مصرف کنندگان متقاضی قرار دهد" از این جهت که ملاکی برای این امر تعیین نگردیده است و اینکه آیا همه می توانند متقاضی باشند یا نه ؟ ابهام دارد.


5-3- دلایل مخالفین و موافقین ماده(6)


1-5-3- مخالفین 

سیاستهای تشویقی و حمایتی مطروحه درماده (6) بصورت مبهم بیان شده است و چنانچه منظور از سیاستهای مذکور اعمال معافیت های مالیاتی و یا اعطای کمک های بلاعوض و امثالهم باشد، نیازمند قانون است.

2-5-3- موافقین
 
با توجه به ذیل ماده (6) که بیان می دارد " آئین نامه اجرایی این ماده توسط وزارت بازرگانی و با همکاری دستگاههای ذیربط تهیه و به تصویب هیأت وزیران می رسد " ابهامی وجود ندارد.


6-3- دلایل مخالفین و موافقین ماده(7)

1-6-3- مخالفین 

الف- جامعه هدف مذکور در بند (ب) ماده (7) بایستی از سوی مجلس و مطابق با قانون و بر اساس شناسایی قبلی تعیین گردد.
ب- در لایحه فوق آزاد سازی قیمت ها و نحوه پرداخت یارانه و همچنین به لحاظ درآمد خانوار، پرداخت های نقدی و غیر نقدی ذکر شده است؛ ولی جزئیات و چگونگی تفسیر و اعمال نظام جامع تأمین اجتماعی مذکور در صدر ماده و یارانه های جامعه هدف مشخص نبوده و احتمال اینکه دولت به هنگام تصویب آئین نامه اجرایی، بر خلاف اصل (3) قانون اساسی عمل نماید و باعث ایجاد اختلال در نظام اقتصادی و وضعیت معیشتی مردم گردد، وجود دارد از این رو تا زمانی که بخشی از این لایحه، جزئیات مسائل و چگونگی هزینه کردن را مشخص ننماید، نمی توان در خصوص آن اظهار نظر نمود.
ج- براساس بند(ب) ماده(7)، نظام جامع تأمین اجتماعی برای جامعه هدف از سوی دولت، ‌پس از تخصیص بودجه سالانه از سوی مجلس شورای اسلامی و تعیین اعتبار لازم، اجرا می گردد و براساس اعتبار مصوب، دولت موظف به تقسیم بودجه و اعمال لایحه هدفمند کردن یارانه ها خواهد بود، حال در صورت عدم تخصیص اعتبار لازم و یا مقدار مورد نیاز، پرداخت نقدی یارانه ها به خانوار های کشور، با مشکل مواجه شده و باعث عدم توان دولت در انجام تکالیف قانونی خود خواهدگردید.

2-6-3- موافقین 

الف- در بند (الف) ماده (7)، جامعه هدف مشخص شده است و ملاک کلی آن نیز، میزان درآمد خانوار است، لذا اشکالی بر آن وارد نیست.
ب- آئین نامه اجرایی این ماده در هیأت دولت تصویب می گردد ؛ ولی بر اساس دیگر مواد این لایحه، مبالغ پرداختی در قالب لایحه بودجه سالانه به مجلس ارائه و بالطبّع نظر مجلس نیز اعمال می شود و احتمال خلاف مصالح اجتماعی و خلاف جهات اقتصادی کشور بر آن متصور نیست.

7-3- دلایل مخالفین و موافقین ماده (10)
1-7-3- مخالفین 

الف- صلاحیت و ماهیت کمیسیون مندرج در ماده(10)، مشخص نیست و این کمیسیون، صلاحیت های قوه قضاییه و یا دیوان عدالت اداری در رسیدگی به تظلمات را نفی می نماید، بنابراین مغایر اصول(156) و (173) قانون اساسی است.
ب- ارجاع اعتراض به کمیسیون مذکور، مانع از رسیدگی تظلمات در مراجع قضایی و محدود کننده اختیارات قوه قضاییه و دیوان عدالت اداری است؛ لذا مغایر اصول(156) و (173) قانون اساسی می باشد. 

2-7-3- موافقین 

الف- ارجاع تظلمات و اعتراضات به کمیسیون مذکور در ماده(10) مربوط به مباحث قضایی نبوده بلکه ماهیت وشکل تشکیل کمیسیون، همانند کمیسیون رسیدگی به تخلفات اداری مستقر در وزارتخانه های دولتی است که چنانچه فردی، خود را محق به دریافت یارانه بداند، با مراجعه به کمیسیون مربوط و برابر آیین نامه های تنظیمی، اعتراض وی مورد رسیدگی قرار خواهد گرفت ؛ بنابراین مغایر قانون اساسی نیست.
ب- در صورت شکایت و اعتراض به عملکرد کمیسیون، حق مراجعه به دادگستری و یا دیوان عدالت اداری به قوت خود باقی است و دلیلی برای نفی صلاحیت مراجع قضایی نمی باشد.
ج- وجه ابهام و مغایرت با قانون اساسی زمانی است که موضوع قابل شکایت در مراجع قضایی نباشد و یا تصمیمات کمیسیون مذکور قطعی و لازم الاجرا باشد؛حال اینکه هیچگونه اشاره ای به این موضوع نشده بنابراین مغایرتی متصور نیست.

8-3-دلایل مخالفین و موافقین مواد (12) و (15)

1-8-3- مخالفین 

الف- مجاز بودن دولت به هزینه نمودن صد درصد(100%) وجوه حاصل از اجرای این قانون در ماده(15)، علاوه بر نفی ماده(12)، یک شبهه تعارضی بین آنها وجود دارد و به دولت اختیار داده است که صد درصد(100%) اعتبار حاصله را تحت عنوان خاصی (درآمد- هزینه) هزینه نماید و از آنجاییکه همه پرداختهای دولت می بایست در حدود اعتبارات مصوب و به موجب قانون انجام گیرد؛ مغایر با اصل(53) قانون اساسی خواهد بود.
ب- برداشت صد درصد(100%) اعتبارات و هزینه نمودن آن بدون تعیین سقف و محدودیت و نظارت قانونی و خارج از حدود اعتبارات مصوب، مغایر با اصل (53) قانون اساسی است.
ج- در ماده(12)، دولت به صورت صریح مکلف است تا منابع حاصله را به حساب خزانه واریز و صد درصد(100%) وجوه واریزی را در قالب بودجه سنواتی، جهت موارد پیش بینی شده در این قانون اختصاص دهد ؛ در حالی که ماده (15) از این نظر دست دولت را باز گذاشته است تا معادل اعتبار وجوه واریزی را صددرصد(100%) هزینه نماید که با این وصف بین ماده(12) و (15) تهافت وجود دارد.
د- بر اساس رویه موجود، بودجه های سنواتی دارای سقف مشخص درآمدها و هزینه ها می باشد، بر اساس قوانین، در زمانی که درآمدها و دریافتی های دولت بیشتر از سقف پیش بینی شده باشد، مبالغ اضافی به صندوق ذخیره ارزی واریز می گردد. در ماده (15) این لایحه صددرصد(100%) وجوه واریزی ومنابع حاصله از اجرای این قانون، در قالب بودجه سنواتی و در ردیفهای مشخص واریز و دولت مجاز به هزینه کردن تمامی آن است و در مواردی که مبالغ واریزی بیشتر از مبلغ بودجه سالیانه باشد ( بر خلاف قانون بودجه) دولت مجاز است، معادل صددرصد(100%) اعتبار وجوه حاصله را هزینه کند که این امر متفاوت با بودجه سالیانه است ؛ لذا ماده(15) با ماده (12) و قانون اساسی سازگارنبوده و مغایر است.

2-8-3- موافقین 

الف- با توجه به تبصره (1) ماده (12)، قانونگذار در لایحه بودجه سنواتی، چهار ردیف مستقل تعیین و دولت را موظف نموده است تا به اندازه سقف این ردیفها، برداشت وهزینه نماید و ازسوی دیگردر ماده (15) عنوان می نماید که وجوه حاصله تبدیل به "درآمد- هزینه" می شود؛ لذا تعارضی وجود ندارد.
ب- در مواد (12) و(15) این لایحه، دریافت و پرداختها، به بودجه سنواتی ارجاع شده و بودجه سنواتی نیز دارای سقف و ردیف های مشخص می باشد؛ لذا عدم تعیین سقف، ایجاد مغایرت با قانون اساسی نمی کند .


4- اظهار نظر نهایی شورای نگهبان

قابل ذکر است، پس ازاعلام نظر مورخ 19/9/1388 شورای نگهبان، مجلس شورای اسلامی به منظور رفع ایرادات شورای نگهبان در مورخ 15/10/1388 مبادرت به اصلاح و تصویب مجدد لایحه هدفمند کردن یارانه ها می نماید، و در پی آن شورای نگهبان نیز در جلسه مورخ 23/10/1388 اصلاحات مذکور را بررسی و نظر نهایی خود را مبنی بر عدم مغایرت لایحه با شرع و قانون اساسی،اعلام می نماید.



پیوست‌ها: 

- قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
- لایحه یک فوریتی هدفمند کردن یارانه ها مصوب 11/9/1388 مجلس شورای اسلامی
- نظر مورخ 19/9/1388 شورای نگهبان در خصوص لایحه هدفمند کردن یارانه ها
- اصلاحیه لایحه یک فوریتی هدفمند کردن یارانه ها مصوب 15/10/1388 مجلس شورای اسلامی
- نظر مورخ 23/10/1388 شورای نگهبان در خصوص لایحه هدفمند کردن یارانه ها