در مدرسه نظام قانونگذاری و حکمرانی تقنینی عنوان شد؛
دکتر مولابیگی: مقررات نباید با قانون اساسی و قوانین عادی مغایرت داشته باشند/ حدود صلاحیت مقرره‌گذاران نیز باید به‌صورت شفاف مشخص شود
عضو حقوقدان شورای نگهبان گفت: مقررات نباید با قانون اساسی و قوانین عادی مغایرت داشته باشند.
به گزارش پایگاه اطلاع‌رسانی شورای نگهبان، در نخستین روز از «مدرسه نظام قانونگذاری و حکمرانی تقنینی» که به مناسبت سالروز ابلاغ سیاستهای کلی نظام قانونگذاری برگزار شد، دکتر غلامرضا مولابیگی، عضو حقوقدان شورای نگهبان، در سخنانی با عنوان «الزامات تحقق پالایش قوانین و مقررات مغایر قانون اساسی» به بررسی وضعیت موجود در حوزه مقررات‌گذاری و سازوکار‌های نظارت بر مقررات پرداخت.
دکتر مولابیگی در آغاز سخنان خود تصریح کرد که مقررات برای اداره کشور و تحقق حکمرانی ضروری است و نمی‌توان اصل وجود مقررات، آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها را انکار کرد؛ اما در عین حال، مقررات نمی‌توانند مغایر قانون اساسی، سیاستهای کلی و قوانین عادی باشند.
وی گفت برای بررسی این موضوع باید دو مسئله از یکدیگر تفکیک شود؛ نخست، وضعیت موجود در حوزه مقررات‌گذاری و نظارت بر مقررات و دوم، اشکالات و کاستی‌های موجود و راهکار‌های ارتقای سازوکار‌های نظارتی.
سه پرسش بنیادین درباره مقررات‌گذاری
عضو حقوقدان شورای نگهبان، بحث خود را با طرح سه پرسش بنیادین آغاز کرد: نخست اینکه حدود مقررات‌گذاری تا کجاست و آیا صدور آیین‌نامه، بخشنامه و دستورالعمل برای مقامات اداری یک اختیار مطلق است یا دارای حدود و ضوابط مشخصی است؟ دوم اینکه اساساً چه چیز‌هایی در مفهوم «مقررات» قرار می‌گیرند؟ و سوم اینکه چه مراجعی باید بر این مقررات نظارت کنند و شیوه این نظارت چگونه باید باشد؟
دکتر مولابیگی با اشاره به اینکه در مورد مصوبات مجلس، قانون اساسی سازوکار مشخصی برای نظارت بر عدم مغایرت با قانون اساسی پیش‌بینی کرده است، اظهار کرد: در حوزه مقررات چنین سازوکار روشن و صریحی در قانون اساسی وجود ندارد و باید الزامات مربوط به این حوزه را از مجموع قانون اساسی، قوانین عادی و اسناد بالادستی، از جمله سیاستهای کلی نظام قانونگذاری، استخراج کرد.
وی تأکید کرد که موضوع عدم مغایرت مقررات با قانون اساسی، صرفاً به مغایرت با اصول قانون اساسی محدود نیست، بلکه عدم مغایرت با احکام شرع نیز، با توجه به اصل چهارم قانون اساسی، در این بحث قرار می‌گیرد.
مقررات لازم است، اما نباید مغایر قانون اساسی باشد
دکتر مولابیگی با بیان اینکه «چاره‌ای جز داشتن مقررات نداریم»، گفت: مقررات یکی از ابزار‌های ضروری حکمرانی هستند، اما همین ضرورت به معنای برخورداری مقامات از اختیار نامحدود برای وضع هر نوع قاعده‌ای نیست.
وی با اشاره به سیاستهای کلی نظام قانونگذاری اظهار کرد که در بند‌های مختلف این سیاست‌ها، از جمله بند‌های سوم، پنجم و چهاردهم، به موضوع مقررات‌گذاری توجه شده و بر ضرورت تعیین حدود صلاحیت‌ها، تعریف مقررات و ایجاد سازوکار‌های مناسب برای جلوگیری از مغایرت مقررات با قوانین و قانون اساسی تأکید شده است.
این عضو حقوقدان شورای نگهبان همچنین با اشاره به سخنان مطرح‌شده در یکی از همایش‌های قانون اساسی درباره چهار آسیب «تصلب، اهمال، نقض و تحریف» قانون اساسی، گفت که در حوزه مقررات‌گذاری به دلیل نبود سازوکار نظارتی روشن، توجه به این موضوع اهمیت مضاعفی پیدا می‌کند.
نخستین الزام؛ شناسایی و تعریف دقیق مقررات
عضو حقوقدان شورای نگهبان، نخستین الزام برای تحقق نظارت مؤثر بر مقررات را «شناسایی مقررات» دانست و گفت پیش از آنکه بتوان درباره مغایرت یا عدم مغایرت یک مقرره با قانون اساسی اظهارنظر کرد، باید مشخص شود اساساً آنچه مورد بررسی قرار گرفته، «مقرره» محسوب می‌شود یا خیر.
به گفته وی، دامنه مفهوم مقررات، عناوین مختلفی همچون آیین‌نامه، مصوبه، بخشنامه، دستورالعمل و شیوه‌نامه را دربرمی‌گیرد، اما در نظام حقوقی کشور تعریف جامع و مانعی از این مفاهیم ارائه نشده است.
دکتر مولابیگی افزود: در مواردی آیین‌نامه، مصوبه، بخشنامه و دستورالعمل به جای یکدیگر به کار می‌روند و گاه گفته می‌شود آیین‌نامه کلی‌تر، بخشنامه اجرایی‌تر و شیوه‌نامه از آن اجرایی‌تر است؛ اما این تقسیم‌بندی‌ها فاقد یک تعریف قانونی دقیق و مستند هستند.
وی تأکید کرد که تا زمانی که قانونگذار تعریف دقیق این مفاهیم را ارائه نکند، همچنان با چالش در تشخیص قلمرو مقررات مواجه خواهیم بود؛ زیرا هر تعریفی ممکن است از حیث جامعیت یا مانعیت با ایراد مواجه شود.
این دیدگاه با تأکید وی بر ضرورت اجرای بند پنجم سیاستهای کلی نظام قانونگذاری همراه بود؛ بندی که به گفته مولابیگی، تعیین حدود صلاحیت و ارائه تعریف جامع و کامل از آیین‌نامه، مصوبه، بخشنامه، آرای وحدت رویه و سایر مقررات را مورد توجه قرار داده است.
آیا آرای وحدت رویه در زمره مقررات قرار می‌گیرند؟
دکتر مولابیگی در ادامه، موضوع آرای وحدت رویه را مورد بررسی قرار داد و با اشاره به تفاوت رویکرد‌های موجود در قوانین مختلف گفت: باید میان «مقرره» به مفهوم خاص حقوقی و هر «هنجار لازم‌الاجرا» تفکیک قائل شد.
وی با اشاره به آرای وحدت رویه دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری، توضیح داد که از یک منظر می‌توان این آرا را تفسیر قضایی دانست که جایگاه آنها با مقررات موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی متفاوت است.
او در عین حال به ماده ۲ قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب سال ۱۳۸۹ اشاره کرد که آرای هیئت عمومی دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری را نیز در کنار مصوبات، آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها مورد توجه قرار داده است.
دکتر مولابیگی از این موضوع به عنوان نمونه‌ای از تفاوت رویکرد‌های قانونی یاد کرد و نتیجه گرفت که برای جلوگیری از ابهام، مفهوم مقرره و مصادیق آن باید به صورت روشن و قانونی مشخص شود.
حدود مقررات‌گذاری؛ هر مقام اداری حق وضع هر قاعده‌ای را ندارد
بخش مهم دیگری از سخنان مولابیگی به حدود اختیار مراجع مختلف برای وضع مقررات اختصاص داشت.
وی با اشاره به وجود شورا‌های عالی، شورا‌های محلی، شورا‌های زیرمجموعه قوه مجریه، شورا‌های فراقوه‌ای و نهاد‌هایی مانند شورای رقابت، شورای عالی بورس و ستاد‌های مختلف، گفت مراجع مقرره‌گذار در کشور متعدد و متنوع‌اند و همین تنوع، ضرورت تعیین حدود صلاحیت آنها را دوچندان می‌کند.
او در ادامه میان دو نوع قاعده تفکیک کرد: «قواعد تأسیسی» و «قواعد تبیینی.»
به گفته مولابیگی، قاعده تأسیسی قاعده‌ای است که می‌تواند حق ایجاد کند، حقی را سلب کند، تکلیف ایجاد کند یا وضعیت حقوقی جدیدی به وجود آورد. چنین اختیاری نمی‌تواند صرفاً به دلیل برخورداری یک مقام از سمت اداری به او واگذار شود.
وی تصریح کرد: ایجاد قواعد تأسیسی باید مستند به قانون اساسی یا قانون مصوب مجلس باشد؛ یعنی قانون اساسی یا قانون عادی باید چنین اختیاری را به مقام یا نهاد مربوطه داده باشد.
در مقابل، بخشنامه، دستورالعمل یا شیوه‌نامه در حالت عادی باید نقش تبیینی داشته باشد؛ یعنی شیوه اجرای یک قاعده بالادستی را روشن کند، نه اینکه خود به ایجاد حق، سلب حق یا ایجاد تکلیف جدید مبادرت کند.
بخشنامه تبیینی در برابر مقرره تأسیسی
دکتر مولابیگی با بیان اینکه بخشنامه و شیوه‌نامه می‌توانند ابزار اداری مقام مربوط باشند، تأکید کرد که این اختیار حدود دارد.
وی گفت اگر مقام اداری صرفاً در مقام تبیین و تشریح نحوه اجرای مقررات بالادستی باشد، استفاده از بخشنامه و دستورالعمل در حوزه وظایف اداری قابل تصور است؛ اما اگر این اسناد موجب ایجاد حق، سلب حق، ایجاد تکلیف یا تأسیس یک وضعیت حقوقی جدید شوند، باید مستند به اختیار قانونی باشند.
او یکی از مشکلات عملی را این دانست که گاهی مقام صادرکننده بخشنامه، در مقام ابلاغ یک آیین‌نامه، نکاتی را به آن اضافه یا از آن کم می‌کند، دامنه آن را توسعه یا محدود می‌کند و در نتیجه عملاً قاعده‌ای فراتر از مقرره بالادستی ایجاد می‌شود.
به اعتقاد دکتر مولابیگی، این وضعیت باید مورد توجه جدی قرار گیرد و حدود اختیار مقامات در وضع مقررات باید به صورت قانونی روشن شود.
وی با استناد به اصل ۱۳۸ قانون اساسی نیز توضیح داد که حتی در مورد وزیر، اختیار وضع مقررات در حدود مصوبات هیئت وزیران پیش‌بینی شده است و نمی‌توان از این اختیار، یک صلاحیت عام برای وضع قواعد تأسیسی استخراج کرد.
سه خلأ اساسی در نظام مقررات‌گذاری
عضو حقوقدان شورای نگهبان در جمع‌بندی این بخش از سخنان خود گفت برای اصلاح وضعیت موجود، دست‌کم سه اقدام ضروری است:
۱. تعریف دقیق و قانونی مقررات و مصادیق آن؛
۲. تعیین حدود و ثغور صلاحیت مراجع مختلف مقرره‌گذار؛
۳. پیش‌بینی مراجع و سازوکار‌های روشن برای نظارت بر مقررات.
وی تأکید کرد که در هر سه حوزه با خلأ‌هایی مواجه هستیم و رفع این خلأ‌ها برای دستیابی به یک نظام هنجارگذاری منسجم و تحقق الزامات سیاستهای کلی نظام قانونگذاری ضروری است.
نظارت بر مقررات؛ شورای نگهبان، قوه قضاییه و قوه مجریه
مولابیگی در بخش دوم سخنان خود به این پرسش پرداخت که چه مراجعی می‌توانند بر مقررات نظارت کنند و عدم مغایرت آنها با قانون اساسی و شرع را تشخیص دهند.
وی در این زمینه سه حوزه اصلی را مورد بررسی قرار داد: شورای نگهبان، قوه قضاییه و قوه مجریه.
جایگاه شورای نگهبان در نظارت شرعی بر مقررات
دکتر مولابیگی با اشاره به اصل چهارم قانون اساسی گفت در حوزه نظارت شرعی بر مقررات، اصل چهارم مبنای مهمی محسوب می‌شود؛ اما سازوکار موجود برای اعمال این نظارت نسبت به مقررات، عمدتاً پسینی است.
به گفته وی، در وضعیت موجود ممکن است مقرره‌ای مدتی وارد حیات حقوقی کشور شود و اجرا شود و سپس مغایرت شرعی آن در فرآیند‌های پیش‌بینی‌شده مطرح و اعلام شود.
وی این پرسش را مطرح کرد که آیا چنین سازوکاری با هدف مورد نظر اصل چهارم کاملاً هماهنگ است یا خیر و در عین حال افزود که با توجه به تعدد و تنوع مراجع مقرره‌گذار، اعمال نظارت پیشینی بر همه مقررات نیز از نظر عملی دشوار است.
دکتر مولابیگی در همین زمینه، بار دیگر تفکیک میان قواعد تأسیسی و تبیینی را مطرح کرد و گفت می‌توان مقررات تأسیسی را که آثار مهم حقوقی ایجاد می‌کنند، در یک سازوکار مشخص مشمول نظارت پیشینی قرار داد.
چالش نظارت شرعی و نقش دیوان عدالت اداری
وی یکی از چالش‌های مهم موجود را وابستگی بخش مهمی از فرآیند نظارت شرعی به دیوان عدالت اداری دانست.
به گفته دکتر مولابیگی، اگر یک مقرره خلاف شرع تشخیص داده شود، در برخی موارد فرآیند اعلام بطلان یا رسیدگی به آن باید از مجرای دیوان عدالت اداری عبور کند؛ در حالی که دیوان در برخی حوزه‌ها خود را صالح به رسیدگی نمی‌داند.
او نمونه‌هایی از مصوبات برخی نهاد‌ها و شورا‌ها را مطرح کرد و پرسید اگر مصوبه یک نهاد مقرره‌گذار که از حوزه صلاحیت دیوان عدالت اداری خارج دانسته شده، خلاف شرع باشد، سازوکار اعمال نظارت شرعی نسبت به آن چگونه خواهد بود.
دکتر مولابیگی همچنین به تحولات قانونی سال‌های اخیر در زمینه اعلام خلاف شرع بودن مقررات اشاره کرد و آن را از جمله نکات قابل توجه در نظام نظارت بر مقررات دانست.
مسئله اثر زمانی ابطال مقررات
یکی دیگر از مباحث مطرح‌شده از سوی عضو حقوقدان شورای نگهبان، مسئله اثر زمانی ابطال یا بی‌اعتبار شدن مقررات بود.
وی این پرسش را مطرح کرد که اگر مقرره‌ای پس از اجرا و ایجاد آثار حقوقی، خلاف قانون یا خلاف شرع تشخیص داده شود، آثار تصمیم مربوط به ابطال یا اعلام بطلان آن نسبت به گذشته چگونه خواهد بود.
دکتر مولابیگی با اشاره به نمونه‌هایی مانند مقررات دارای آثار زمانی محدود، از جمله برخی معافیت‌های مالیاتی، گفت این پرسش اهمیت عملی زیادی دارد که تصمیم مربوط به بی‌اعتباری یک مقرره تا چه زمانی آثار خود را تسری می‌دهد و نسبت آن با حقوق مکتسبه اشخاص چیست.
وی این موضوع را از جمله مباحث قابل پژوهش و تعمیق حقوقی دانست.
آیا شورای نگهبان می‌تواند بر مقررات از حیث قانون اساسی نظارت کند؟
دکتر مولابیگی در ادامه تصریح کرد که برخلاف مصوبات مجلس، در قانون اساسی برای شورای نگهبان صلاحیت عام و صریحی برای نظارت بر مغایرت مقررات با قانون اساسی پیش‌بینی نشده است.
وی تنها مورد صریح را نظارت بر اساسنامه‌هایی دانست که بر اساس اصل ۸۵ قانون اساسی برای بررسی به شورای نگهبان ارسال می‌شوند.
با این حال، مولابیگی موضوع امکان ایجاد سازوکار قانونی برای نظارت شورای نگهبان بر مقررات از حیث مغایرت با قانون اساسی را قابل بررسی دانست.
وی با اشاره به تفاوت این موضوع با برخی صلاحیت‌های حصری شورای نگهبان گفت به اعتقاد او، صرف سکوت قانون اساسی در این زمینه لزوماً به معنای ممنوعیت ایجاد چنین سازوکاری نیست و می‌توان امکان پیش‌بینی آن در قانون عادی را مورد بررسی قرار داد.
وی این مسئله را از جمله موضوعاتی دانست که نیازمند بررسی حقوقی و امکان‌سنجی دقیق است.
سه ابزار نظارتی قوه قضاییه بر مقررات
عضو حقوقدان شورای نگهبان سپس به ظرفیت‌های قوه قضاییه پرداخت و گفت بر اساس قانون اساسی، سه سازوکار مهم برای نظارت بر مقررات در قوه قضاییه وجود دارد:
• نظارت قاضی بر اساس اصل ۱۷۰ قانون اساسی؛
• نظارت دیوان عدالت اداری بر اساس اصل ۱۷۳؛
• نظارت سازمان بازرسی کل کشور بر اساس اصل ۱۷۴.
نظارت قاضی؛ جزئی و موردی، نه کلی و نوعی
دکتر مولابیگی در تشریح اصل ۱۷۰ گفت قاضی مکلف است از اجرای مقرراتی که خلاف قانون تشخیص می‌دهد خودداری کند.
به گفته وی، این نظارت با نظارت دیوان عدالت اداری تفاوت اساسی دارد؛ زیرا نظارت قاضی، نظارتی جزئی و شخصی است و نه نظارتی کلی، عمومی و نوعی.
وی برای توضیح این موضوع مثال زد که اگر یک قاضی، یک ماده از یک آیین‌نامه را خلاف قانون تشخیص دهد، می‌تواند در پرونده‌ای که نزد او مطرح است به آن مقرره استناد نکند؛ اما این امر به معنای از بین رفتن حیات حقوقی آن مقرره برای همه اشخاص و همه مراجع نیست.
در مقابل، دیوان عدالت اداری می‌تواند در چارچوب صلاحیت قانونی خود نسبت به مقرره به صورت عمومی و نوعی تصمیم‌گیری کند.
اثر آرای دیوان عدالت اداری بر دادگاه‌ها
مولابیگی در ادامه به این پرسش پرداخت که پس از ابطال یا عدم ابطال یک مقرره در دیوان عدالت اداری، وضعیت قاضی در پرونده‌های دیگر چگونه خواهد بود.
وی این موضوع را از مسائل مهم قابل بررسی دانست و با اشاره به ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری، به آثار آرای دیوان و رابطه آن با تصمیمات قضات اشاره کرد.
به گفته وی، در این زمینه باید میان «حیات حقوقی مقرره»، «عدم اجرای مقرره در یک پرونده» و «ابطال مقرره» تفکیک قائل شد.
سازمان بازرسی؛ ناظر و گزارش‌دهنده، نه مرجع ابطال
دکتر مولابیگی سازمان بازرسی کل کشور را یکی دیگر از ابزار‌های نظارتی دانست و تصریح کرد که این سازمان مرجع قضایی برای ابطال مقررات نیست.
به گفته وی، سازمان بازرسی می‌تواند پس از بررسی، مغایرت یک مقرره با قانون یا شرع را گزارش کند و موضوع را به مرجع صالح منعکس کند، اما خود سازمان در مقام ابطال مقرره قرار نمی‌گیرد.
با این حال، مولابیگی بر ظرفیت پیشگیرانه سازمان بازرسی تأکید کرد و گفت نامه‌های هشدارآمیز این سازمان می‌تواند پیش از آنکه مقرره‌ای خلاف قانون اساسی یا شرع تصویب شود، نقش پیشگیرانه داشته باشد.
وی البته تصریح کرد که نامه هشدارآمیز به خودی خود مانع اجرای مقرره نیست و مقام اداری ممکن است نظر سازمان بازرسی را نپذیرد و موضوع را برای تعیین تکلیف به مرجع قضایی ارجاع دهد.
دیوان عدالت اداری؛ مهم‌ترین سازوکار موجود برای نظارت قضایی بر مقررات
مولابیگی در ادامه، دیوان عدالت اداری را یکی از مهم‌ترین مراجع موجود برای نظارت بر مقررات دانست.
وی گفت در حوزه مغایرت شرعی، دیوان عدالت اداری در چارچوب سازوکار‌های قانونی، نقش دریافت شکایت و طی فرآیند لازم برای اعلام نظر فقهای شورای نگهبان را دارد.
اما در حوزه مغایرت با قانون اساسی، دیوان عدالت اداری بر اساس مقررات قانونی، از جمله ماده ۸۰ قانون دیوان عدالت اداری، امکان بررسی مغایرت مقررات با قانون اساسی و اتخاذ تصمیم درباره ابطال آنها را دارد.
تطبیق قانون اساسی با تفسیر قانون اساسی متفاوت است
دکتر مولابیگی درباره این پرسش که آیا پذیرش صلاحیت دیوان عدالت اداری برای بررسی مغایرت مقررات با قانون اساسی، دیوان را به «مرجع تفسیر قانون اساسی» تبدیل می‌کند یا خیر، گفت میان «تفسیر قانون اساسی» و «تطبیق یک مقرره با قانون اساسی» باید تفکیک کرد.
به گفته وی، دیوان عدالت اداری برای بررسی یک مقرره ناگزیر از برداشت و استنباط از اصول قانون اساسی است، اما این امر به معنای برخورداری دیوان از صلاحیت رسمی و عام برای تفسیر قانون اساسی نیست.
وی افزود اگر شورای نگهبان درباره اصل یا موضوع مورد استناد، تفسیر رسمی داشته باشد، تطبیق مقرره باید با توجه به آن تفسیر انجام شود.
امکان استناد به اصول حقوقی بنیادین
دکتر مولابیگی یکی دیگر از ظرفیت‌های نظارت دیوان عدالت اداری را امکان استناد به برخی اصول حقوقی بنیادین دانست.
وی به نمونه‌هایی همچون حقوق مکتسب و اصل عدم تعطیلی خدمات عمومی اشاره کرد و توضیح داد که در برخی پرونده‌ها، مقررات یا تصمیمات اداری می‌توانند حقوق بنیادین اشخاص را تحت تأثیر قرار دهند.
به گفته وی، استناد به این اصول می‌تواند یکی از ابزار‌های حمایت از حقوق اساسی مردم باشد، اما این سازوکار نیز باید دارای چارچوب و حدود مشخص باشد تا به اعمال سلیقه منجر نشود.
او تأکید کرد که گسترش بی‌ضابطه مفاهیم حقوق بنیادین می‌تواند زمینه برداشت‌های متفاوت و غیرقابل پیش‌بینی را ایجاد کند؛ بنابراین اصل استفاده از این ظرفیت قابل توجه است، اما باید حدود آن روشن باشد.
اساسنامه‌های موضوع اصل ۸۵؛ یک استثنا در صلاحیت دیوان
دکتر مولابیگی در ادامه به اساسنامه‌هایی اشاره کرد که بر اساس اصل ۸۵ قانون اساسی برای بررسی به شورای نگهبان ارسال شده و به تأیید این شورا رسیده‌اند.
وی گفت اگر شورای نگهبان قبلاً یک اساسنامه را از حیث مغایرت با قانون اساسی بررسی و تأیید کرده باشد، نمی‌توان به سادگی همان مقرره را در دیوان عدالت اداری مجدداً از حیث مغایرت با قانون اساسی مورد رسیدگی قرار داد.
او این موضوع را یکی از استثنا‌های مهم در اعمال صلاحیت دیوان عدالت اداری بر اساس ماده ۸۰ دانست.
در عین حال، مولابیگی درباره جنبه شرعی این موضوع تصریح کرد که حتی در چنین مواردی، در صورت تغییر شرایط و زمینه‌های موضوعی، امکان طرح پرسش درباره استمرار عدم مغایرت شرعی مقرره وجود دارد و این موضوع می‌تواند نیازمند استعلام مجدد از فقهای شورای نگهبان باشد.
نقش رئیس‌جمهور در پیشگیری از وضع مقررات مغایر قانون اساسی
آخرین سازوکاری که مولابیگی در سخنان خود مورد توجه قرار داد، ظرفیت‌های رئیس‌جمهور بر اجرای قانون اساسی بود.
وی با اشاره به مسئولیت رئیس‌جمهور در اجرای قانون اساسی و سوگندی که در این زمینه یاد می‌کند، گفت بخش مهمی از مقررات کشور در قوه مجریه وضع می‌شوند و از این رو می‌توان از ظرفیت‌های درون قوه مجریه برای پیشگیری از تصویب مقررات مغایر قانون اساسی استفاده کرد.
دکتر مولابیگی به بخشنامه‌ای که در سال ۱۴۰۲ در دولت وقت ابلاغ شده بود اشاره کرد و گفت در این بخشنامه برای بررسی پیشگیرانه مقررات و مصوبات پیشنهادی، سازوکار‌هایی پیش‌بینی شده بود تا مقررات پیش از تصویب از حیث مغایرت با قانون اساسی مورد توجه قرار گیرند.
به اعتقاد وی، این ظرفیت باید جدی‌تر مورد استفاده قرار گیرد؛ زیرا نظارت پیشگیرانه می‌تواند از شکل‌گیری یک مقرره مغایر قانون اساسی جلوگیری کند و در نتیجه آثار آن از نظارت پسینی بیشتر باشد.
او گفت معاونت‌های حقوقی و واحد‌های حقوقی دستگاه‌های اجرایی می‌توانند در قالب سازوکار‌های داخلی، پیش از طرح و تصویب مقررات، موضوع عدم مغایرت آنها با قانون اساسی را بررسی کنند.
ضرورت ایجاد یک نظام منسجم نظارت بر مقررات
در بخش دیگری از جلسه، در پاسخ به پرسش‌هایی درباره مصوبات دانشگاه‌ها، شورای عالی انقلاب فرهنگی و دیگر نهاد‌های مقرره‌گذار، مولابیگی بار دیگر بر ضرورت تفکیک میان انواع مصوبات تأکید کرد.
وی درباره شورای عالی انقلاب فرهنگی گفت همه مصوبات این شورا لزوماً در یک طبقه قرار نمی‌گیرند و باید میان سیاستگذاری، مقررات‌گذاری، تصمیمات موردی، پیشنهاد‌ها و اقدامات هماهنگ‌کننده تفکیک کرد.
به گفته وی، اگر یک اقدام شورا در مقام سیاستگذاری کلان باشد، ماهیت آن با مقرره متفاوت است؛ اما اگر شورا در مقام وضع قاعده لازم‌الاجرا قرار گیرد، آن مصوبه می‌تواند در زمره مقررات قرار گیرد و در این صورت باید سازوکار نظارتی متناسب با ماهیت آن اعمال شود.
دکتر مولابیگی با اشاره به سیاستهای کلی نظام قانونگذاری گفت این سیاست‌ها در بند‌های مختلف، از جمله بند چهاردهم، بر ضرورت رعایت حدود صلاحیت قوای سه‌گانه و ایجاد سازوکار‌های کارآمد قانونی برای تضمین عدم مغایرت مصوبات نهاد‌های مختلف با قوانین تأکید کرده‌اند.
ضرورت تفکیک سیاستگذاری از مقرره‌گذاری
دکتر مولابیگی در پاسخ به پرسشی درباره تشخیص مرز میان سیاستگذاری و مقرره‌گذاری، توضیح داد که هر دو مفهوم باید تعریف و شاخص‌های آنها روشن شود.
وی برای توضیح این تفاوت، مثال زد که اگر یک نهاد صرفاً خط‌مشی و جهت‌گیری کلی تعیین کند، در حوزه سیاستگذاری قرار می‌گیرد؛ اما اگر برای عموم اشخاص قاعده‌ای الزام‌آور وضع کند، مانند تعیین یک قاعده مشخص درباره شرایط ثبت‌نام دانش‌آموزان، این اقدام ماهیت مقرراتی پیدا می‌کند.
او تأکید کرد که برای تعیین مرجع نظارت و شیوه نظارت، ابتدا باید ماهیت هر مصوبه مشخص شود؛ زیرا نمی‌توان همه مصوبات را بدون توجه به ماهیت و کارکردشان با یک سازوکار واحد ارزیابی کرد.
پیشنهاد مولابیگی؛ ایجاد سلسله‌مراتب روشن در حوزه مقررات
این عضو حقوقدان شورای نگهبان در پاسخ به پرسش‌های مطرح‌شده درباره امکان ایجاد سازوکار‌های جدید نظارتی، از ایده ایجاد سلسله‌مراتب در حوزه مقررات سخن گفت.
وی اظهار کرد که می‌توان با توجه به ماهیت و اهمیت مقررات، سازوکار‌های نظارتی متفاوتی برای آنها در نظر گرفت؛ برای نمونه، مقررات مهم‌تر و تأثیرگذارتر که واجد آثار تأسیسی هستند، می‌توانند مشمول نظارت پیشینی قرار گیرند و مقررات دیگر تحت سازوکار‌های نظارت پسینی یا تبیینی قرار گیرند.
دکتر مولابیگی تصریح کرد که از منظر او، ایجاد سازوکار قانونی برای نظارت شورای نگهبان بر مقررات از حیث قانون اساسی، در صورت طراحی دقیق و انطباق با قانون اساسی، قابل بررسی است.
وی در عین حال تأکید کرد که هدف نباید ایجاد نهاد‌های موازی و متعارض باشد، بلکه باید میان مراجع موجود، یک نظام هماهنگ و سلسله‌مراتبی ایجاد شود.
«موازی‌کاری» نباید جایگزین نظام نظارت منسجم شود
دکتر مولابیگی در پاسخ به پرسش یکی از حاضران درباره تعدد مراجع نظارتی گفت وجود چند مرجع نظارتی به خودی خود اشکال ندارد، مشروط بر اینکه این مراجع در طول یکدیگر و با تقسیم کار مشخص فعالیت کنند و میان آنها تعارض و موازی‌کاری ایجاد نشود.
وی با اشاره به ساختار‌های نظارتی موجود در دستگاه‌های اداری، توضیح داد که گاهی وجود چند سطح نظارت می‌تواند موجب تقویت کنترل و پیشگیری شود، اما این سطوح باید نسبت و جایگاه هر یک نسبت به دیگری روشن باشد.
از نگاه وی، اگر شورای نگهبان، قوه قضاییه، دیوان عدالت اداری، سازمان بازرسی و قوه مجریه هر یک در حوزه صلاحیت خود و در یک نظام هماهنگ عمل کنند، تعدد سازوکار‌ها لزوماً به معنای تعارض نیست.
جمع‌بندی؛ پالایش مقررات از تعریف «مقرره» آغاز می‌شود
سخنان دکتر غلامرضا مولابیگی را می‌توان بر یک محور اصلی استوار دانست: پالایش مقررات مغایر قانون اساسی بدون ساماندهی پیشینی نظام مقررات‌گذاری امکان‌پذیر نیست.
بر اساس این دیدگاه، نخست باید مفهوم «مقرره» و مصادیق آن به صورت جامع و مانع تعریف شود؛ سپس حدود صلاحیت هر یک از مراجع مقرره‌گذار مشخص شود و در مرحله سوم، سازوکار‌های نظارت بر مقررات بر اساس ماهیت، آثار و مرجع وضع آنها طراحی شود.
در این چارچوب، تفکیک میان مقررات تأسیسی و تبیینی، تعیین مقررات مشمول نظارت پیشینی و پسینی، تقویت ظرفیت‌های نظارتی شورای نگهبان، استفاده از ظرفیت دیوان عدالت اداری و سازمان بازرسی، فعال کردن ظرفیت پیشگیرانه رئیس‌جمهور در قوه مجریه و تعیین نسبت میان این مراجع، از جمله محور‌های مورد تأکید مولابیگی بود.
وی در نهایت بر این نکته تأکید داشت که سیاستهای کلی نظام قانونگذاری، تکلیف ایجاد سازوکار‌های مناسب برای جلوگیری از مغایرت مقررات با قانون اساسی و قوانین را مطرح کرده است و اکنون مسئله اصلی، طراحی و اجرای سازوکاری است که بتواند این تکلیف را در عمل محقق کند؛ سازوکاری که هم از وضع مقررات مغایر پیشگیری کند و هم در صورت تصویب چنین مقرراتی، امکان شناسایی، پالایش و بی‌اثر کردن آنها را در یک فرآیند روشن، هماهنگ و قابل پیش‌بینی فراهم آورد.
انتهای پیام/
لینک کوتاه :
