شوراي نگهبان
 
آشنايي با شوراي نگهبان







پيشگفتار

شوراي نگهبان در نظام جمهوري اسلامي ايران يكي از مهم‏ترين نهادهاي حكومتي به شمار مي­آيد. اين نهاد شباهت زيادي با بعضي از نهادهاي حافظ قانون اساسي در تعدادي از كشورها دارد. در قوانين اساسي برخي كشورها نيز نهادهايي به نام «دادگاه قانون اساسي»، « شوراي قانون اساسي»، «ديوان قانون اساسي» و نظاير آن پيش بيني شده است كه با وجود برخي تفاوت­ها، از حيث ساختار و نوع مسئوليت­ها با يكديگر شباهت هاي فراواني دارند.

شوراي نگهبان در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران داراي جايگاه ويژه‌اي است، به گونه­اي كه نبودن آن در كنار مجلس قانون‌گذاري، موجب عدم اعتبار مجلس مي‏شود. شوراي نگهبان وظيفه دارد تمام مصوباتِ مجلس را از حيث عدم مغايرت با موازين اسلامي و قانون اساسي بررسي كرده تا در صورت عدم مغايرت، مصوبه مجلس، صورت قانوني به خود گيرد.

علاوه ‏بر اين نقش برجسته، شوراي نگهبان مأموريت نظارت بر انتخابات را داشته و مرجع رسمي تفسير قانون اساسي نيز به شمار مي‏آيد. از قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران استفاده مي­شود كه علت اصلي پيش­­بيني نهاد شوراي نگهبان، دو مسئله حراست و نگهباني از «احكام اسلام» و صيانت از «قانون اساسي» بوده است؛ به همين دليل از اين نهاد به شوراي «نگهبان» تعبير شده است. اصل 91 قانون اساسي در عبارتي كوتاه و گويا به اين مطلب اشاره كرده است. در قسمتي از اين اصل آمده است:

«به منظور پاسداري از احكام اسلام و قانون اساسي از نظر عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراي اسلامي با آنها، شورايي به نام شوراي نگهبان ... تشكيل مي­شود... .»

پيش­بيني مسئله «نظارت بر قانون­گذاري» در حقوق ايران، موضوع جديدي نيست، بلكه مي­توان گفت كه از نظر قدمت، همزاد تدوين اولين قانون اساسي و تولد نهاد قانون­گذاري در ايران است. اصل 2 متمم قانون اساسي مشروطه در راستاي اطمينان از شرعي بودن كليه مصوبات مجلس شوراي ملي چنين مقرر كرده بود: «مجلس مقدس شوراي ملي كه به توجه و تأييد حضرت امام عصر عجل­الله­فرجه و بذل مرحمت اعلي­حضرت شاهنشاه اسلام خلّدالله­سلطانه و مراقبت حجج اسلاميه كثر‌الله­امثالهم و عامّه ملت ايران تأسيس شده است، بايد در هيچ عصري از اعصار، مواد قانونيه آن مخالفتي با قواعد مقدسة اسلام و قوانين موضوعه حضرت خيرالانام صلّي‌الله­عليه­وآله­وسلّم نداشته باشد و معيّن است كه تشخيص مخالفت قوانين موضوعه با قواعد اسلاميه بر عهدة علماي اعلام ادام‌الله­بركات­وجودهم بوده و هست؛ لهذا رسماً مقرّر است در هر عصري از اعصار، هيئتي كه كم‌تر از پنج نفر نباشد از مجتهدين و فقهاي متدينين كه مطّلع از مقتضيات زمان هم باشند، به اين طريق كه علماي اعلام و حجج اسلام مرجع تقليد شيعه اسلام، بيست نفر از علماء كه داراي صفات مذكوره باشند معرفي به مجلس شوراي ملي بنمايند؛ پنج نفر از آن‌ها را يا بيش‌تر به مقتضاي عصر، اعضاي مجلس شوراي ملي بالاتفاق يا به حكم قرعه تعيين نموده، به سِمَت عضويت بشناسند تا موادي كه در مجلسين عنوان مي­شود به دقت مذاكره و غوررِسي نموده، هر يك از آن مواد معنونه كه مخالفت با قواعد مقدسه اسلام داشته باشد طرح و رد نمايند كه عنوان قانونيت پيدا نكند و رأي اين هيئت علما در اين باب، مُطاع و متّبع خواهد بود و اين ماده تا زمان ظهور حضرت حجت عصر عجل‌الله­فرجه تغييرپذير نخواهد بود.»

بدين ترتيب مي­توان گفت اصل مزبور در قانون اساسي مشروطه، كه در ادبيات حقوقي و سياسي به اصل «طراز» معروف است، جلوه­اي ناقص از شكل تكامل­يافتة «نهاد شوراي نگهبان» بوده است.[1]

نوع وظايف و اختيارات شوراي نگهبان و اهميت آن موجب شده است كه اين نهاد در زمره نهادهاي بسيار مهم نظام جمهوري اسلامي ايران در آيد.

در اين نوشتار به اختصار وظايف و ساختار شوراي نگهبان را مورد مطالعه قرار خواهيم داد.




گفتار اول: وظايف و اختيارات شوراي نگهبان


قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، براي شوراي نگهبان وظايف متعددي را بر شمرده است. عمده اين وظايف به طور مشترك بر عهده فقها و حقوق­دانان است و تعدادي ديگر، وظايف اختصاصي فقها مي‌باشد. از ميان مجموعه وظايف شوراي نگهبان، سه مورد «نظارت بر قانون­گذاري»، «تفسير قانون اساسي» و «نظارت بر انتخابات» داراي اهميت بسياري هستند و مباحث زيادي نيز در خصوص هر كدام وجود دارد. نخست، اين سه وظيفه مهم شوراي نگهبان را مورد مطالعه قرار مي‌دهيم و در پايان، فهرستي از ساير وظايف شورا ارائه مي­شود:



1ـ نظارت بر قانون­گذاري


قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، نظارت بر قوانين و مصوبات را بر عهده شوراي نگهبان قرار داده است. در اين خصوص مباحثي قابل طرح است كه در ادامه خواهد آمد.


1ـ1ـ ضرورت نظارت بر قانون­گذاري

فلسفه نظارت بر قوانين و مصوبات در دو مسئله پاسداري از «شريعت» و «قانون اساسي» نهفته است. در مورد مسئله نخست بايد گفت: اصولاً نظام‏هاي سياسي از يك جهت بر دو قسم هستند؛ در بعضي نظام‏ها مشروعيت فقط از آراي عمومي نشأت مي‏گيرد، كه قانون­گذاري در اين گونه حكومت‏ها بر اساس خواست مردم صورت مي­پذيرد و هيچ چيز ديگري به غير از آراي عمومي مبناي قانون گذاري نخواهد بود.

بعضي ديگر از نظام‏ها مكتبي و عقيدتي هستند كه در اين جوامع، مردم با پذيرش آزادانة مكتب، در حقيقت اعلام مي‏كنند كه مي‏خواهند همه چيز خود را بر اساس مكتب پايه­ريزي نمايند. جمهوري اسلامي ايران نيز يك نظام مكتبي است و مردم ايران در همه­پرسي دهم و يازدهم فروردين سال 1358، شكل حكومت خود را «جمهوري اسلامي» اعلام كرده‏اند. جمهوري اسلامي؛ يعني اين‏كه جمهور مردم خواسته‏اند كه قوانين اسلام بر آنان حكومت نمايد. همچنين بدان معناست كه شكل حكومت به صورت جمهوري و ماهيت آن اسلامي باشد. بنابراين حكومتي است كه در آن تقنين، اجرا و قضا بايد بر اساس موازين اسلام باشد. به همين دليل در قانون اساسي تصريح شده است كه در نظام جمهوري اسلامي، كليه قوانين و مقررات بايد بر اساس موازين شريعت باشد (اصل4) و اين امر مهم نيز در قانون اساسي تصريح شده است كه نهاد قانون­گذار نمي‏تواند قوانيني مغاير اصول و احكام مذهب رسمي كشور وضع نمايد (اصل72). بنابراين، قانون­گذاري در جمهوري اسلامي بايد بر اساس موازين اسلامي صورت گيرد.

براي حصول اطمينان از اين‏كه در جمهوري اسلامي قانوني مغاير با شرع وضع نمي‏شود، ضروري است كه يك مرجع ذي­صلاح بر اين كار نظارت داشته باشد؛ مرجعي كه مصوبات نهاد قانون­گذار را كنترل نمايد و از تصويب قوانين يا مقررات مغاير با شرع پيشگيري نمايد.

در مورد مسئله دوم نيز بايد گفت: آمال و آرزوهاي يك ملّت در قانون اساسي كشورشان منعكس شده است. قانون اساسي در حقيقت بيانيه اصل­بندي­شدة يك نظام سياسي است و به عنوان قانون برتر، محور همة روابط و مبناي تمامي اقدامات است. تمام اركان و نهادهاي نظام از قانون اساسي سرچشمه مي‏گيرد و اصول آن، مبيّن حقوق و تكاليف دولت و ملّت است، لذا بايستي اقدامات حقوقي؛ از جمله قانون­گذاري با توجه به اصول قانون اساسي صورت گيرد و مصوبات مغاير با آن، ملغي و بي­اعتبار اعلام گردد.

بدين ترتيب نظام جمهوري اسلامي، نظامي قانونمند است و همه نهادهاي حكومتي بايد قوانين اصولي و محوري را پاس بدارند. مجلس شوراي اسلامي كه وفق اصل 71 قانون اساسي، صلاحيت آن براي قانون­گذاري عام مي‏باشد، نمي‏تواند قوانين مغاير با اصول قانون اساسي وضع نمايد و هيچ­يك از نهادهاي قانون­گذار و تصميم گيرنده نيز مجاز نيستند كه مصوبه‌اي مغاير با قانون اساسي وضع كنند. براي نيل به اين مقصود لازم است كه مرجعي صلاحيت­دار، مصوبات را پيش از لازم­الاجراشدن از حيث عدم مغايرت با قانون اساسي بررسي كند و اگر آن را مغاير ببيند، بي­اعتبار اعلام كند. بنابراين، فلسفه نظارت بر قانون‏گذاري و ضرورت آن، پيشگيري از تخلفات احتمالي قوة مقننه و ديگر نهادهاي صالح براي وضع مقررات، نسبت‏ به اصول قانون اساسي و موازين اسلامي‏ است.


2ـ1ـ مرجع نظارت

در منابع حقوق اساسي، از ضرورت كنترل قوانين به وسيلة قانون اساسي بحث‏ شده و دو روش در اين رابطه ذكر شده است: روش كنترل قضايي و روش كنترل غيرقضايي. در جمهوري اسلامي ايران روش كنترل غير قضايي استفاده شده است؛ يعني نظارت بر قانون­گذاري به يك نهاد غيرقضايي مستقل به نام «شوراي نگهبان» واگذار شده است.

از آنچه پيش از اين بيان شد به روشني معلوم گرديد كه نهاد ناظر در جمهوري اسلامي ايران بايستي از تركيب دوگانه‏اي برخوردار باشد؛ زيرا وظيفه اين مرجع نظارتي، از يك جهت، انطباق مصوبات قوه مقننه با قانون اساسي و از جهت ديگر انطباق آن با موازين شريعت است. بنابراين، لازم است جمعي از دين‏­شناسان (فقها) و حقوق دانان، عضو اين نهاد باشند. كسي مي‏تواند در مورد ماهيت شرعي قوانين اظهارنظر كند كه احكام شريعت را به درستي بشناسد و رأي او فصل­الخطاب باشد و او كسي جز «فقيه» نيست. همچنين كسي مي‏تواند در مورد عدم مغايرت مصوبات مجلس با اصول قانون اساسي اظهار نظر نمايد كه قانون اساسي را خوب بشناسد و او كسي جز «حقوق­دان» نيست. بدين لحاظ، دوازده نفر از فقها و حقوق­دانان واجد شرايط براي كنترل مصوبات نهاد قانوگذار در نهادي به نام شوراي نگهبان حضور دارند.

3ـ1ـ اقسام نظارت

قانون اساسي، دو نوع نظارت را براي شوراي نگهبان برشمرده است. يك نوع، نظارت بر قوانين و مصوبات از لحاظ عدم مغايرت آن با قانون اساسي است . نوع ديگر، نظارت بر قوانين و مقررات از لحاظ عدم مغايرت آن با احكام شرعي است. از نظارت نوع اول به «نظارت قانوني» و از نظارت نوع دوم به «نظارت شرعي» تعبير مي شود:

1ـ3ـ1ـ نظارت قانوني

اصل برتري قانون اساسي، ايجاب مي‏كند كه كليه قوانين و مقررات در چارچوب آن وضع شوند و با هيچ يك از اصول آن تعارضي نداشته باشند. قانون‏گذار عادي، موظف است در چارچوب قانون اساسي، قانون‏گذاري كند و به حريم آن تعدّي نكند. يكي از وظايف شوراي نگهبان، اين است كه بر مصوبات مقنن نظارت كند و با بررسي دقيق، نسبت‏ به عدم مغايرت آن با اصول قانون اساسي، اطمينان حاصل كند. اين مسئله در اصول متعددي از قانون اساسي؛ همچون اصول 71، 72، 91، 94 و 96 ذكر شده است. به عنوان نمونه، اصل 71 ذكر مي­شود:

«مجلس شوراي اسلامي در عموم مسايل، در حدود مقرر در قانون اساسي مي­تواند قانون وضع كند.»

2ـ3ـ1ـ نظارت شرعي

در جمهوري اسلامي ايران، احكام اسلام، حاكم است و قانون‏گذاري بايستي در چارچوب اين احكام صورت گيرد. اصل 4 قانون اساسي از ضرورت انطباق كليه قوانين و مقررات با موازين شرعي سخن گفته است و مرجع تشخيص آن را نيز فقهاي شوراي نگهبان قرار داده است. علاوه بر آن، در اصل 96 آمده است:

«تشخيص عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراي اسلامي با احكام اسلام با اكثريت فقهاي شوراي نگهبان است.»

بنابراين به مجلس شوراي اسلامي يا هيچ نهاد تصميم‏گيرندة ديگري اجازه داده نشده است كه بر خلاف احكام شرعي، مصوبه اي داشته باشند.

4ـ1ـ كيفيت نظارت

در سطور گذشته بيان شد كه نظارت بر مصوبات قوة مقننه از وظايف شوراي نگهبان است. آنچه شايسته بررسي است، اين است كه اين شورا چگونه بر قانون‏گذاري نظارت مي‏كند؟

در مورد كيفيت اعمال نظارت، اصول 94 تا 97 تشريفاتي را معين كرده است كه در زير بيان مي‏شود.

1ـ4ـ1ـ ارسال مصوبات مجلس به شوراي نگهبان

بر خلاف برخي از كشورها كه در صورت درخواست بعضي از مقامات يا شكايت بعضي افراد، مرجع صلاحيت­دار (شوراي قانون اساسي، دادگاه قانون اساسي يا محاكم دادگستري) وارد رسيدگي مي­شود و انطباق يا عدم انطباق قانون عادي را با قانون اساسي اعلام مي­دارد ولي طبق قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران كليه مصوبات مجلس بايد به شوراي نگهبان ارسال شود و شورا آنها را بررسي و نظر خود را اعلام دارد و هيچ مصوبه­اي بدون ارسال به شوراي نگهبان و اعلام نظر شورا بر عدم مغايرت آن با قانون اساسي و موازين شرع عنوان «قانون» پيدا نمي­كند. قانون اساسي در اصل 94 لازم دانسته است كه تمام مصوبات مجلس شوراي اسلامي جهت ‏بررسي به شوراي نگهبان ارسال شود. اين اصل مي­گويد:

«كليه‏ مصوبات‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ بايد به‏ شوراي‏ نگهبان‏ فرستاده‏ شود. شوراي‏ نگهبان‏ موظف‏ است‏ آن‏ را حداكثر ظرف‏ ده‏ روز از تاريخ‏ وصول‏ از نظر انطباق‏ بر موازين‏ اسلام‏ و قانون‏ اساسي‏ مورد بررسي‏ قرار دهد و چنانچه‏ آن‏ را مغاير ببيند براي‏ تجديدنظر به‏ مجلس‏ بازگرداند. در غير اين‏ صورت،‏ مصوبه‏ قابل‏ اجرا است‏.»

قانون اساسي با به كار بردن تعبيرِ «كليه مصوبات‏»، بر عموميت اصل نظارتي شوراي نگهبان تأكيد كرده است. مصوبات مجلس شوراي اسلامي انواعي دارد: مصوبات دايمي، مصوبات آزمايشي، مصوبات مربوط به بودجه، عهدنامه‏ها و موافقت‏­نامه‏هاي بين‏المللي و...؛ تمامي اين مصوبات، بايد جهت انطباق با قانون اساسي و موازين شرعي به شوراي نگهبان ارسال شود.

دو نوع از مصوبات مجلس از ارسال به شوراي نگهبان استثنا شده است. آن دو عبارت‏اند از: «تصويب اعتبارنامه نمايندگان مجلس شوراي اسلامي‏» و «انتخاب شش نفر حقوق­دان عضو شوراي نگهبان‏». (اصل93)

لازم به ذكر است مجلس شوراي اسلامي علاوه بر قانون­گذاري، اقدامات ديگري نيز انجام مي‏دهد كه در بحث نظارت قابل تأمل است؛ مانند رأي اعتماد يا عدم اعتماد به وزرا، انتخاب هيئت رئيسه مجلس و مانند آن. پرسش اين است كه آيا اصل نظارتي شوراي نگهبان شامل اين موارد هم مي‏شود؟ در اين باره مي‏توان «مصوباتِ‏» مجلس را از «تصميمات‏» آن تفكيك كرد و تصميمات را از شمول اصل نظارت مستثنا دانست؛ مواردي مثل رأي اعتماد به وزرا يا انتخاب حقوق­دانان يا انتخاب هيئت رئيسه، تصميم‏گيري است نه تصويب و قانون‏گذاري. به همين دليل از اصل نظارت استثنا مي‏شود.[2]

2ـ4ـ1ـ مهلت اظهار نظر شوراي نگهبان

همان­طور كه اشاره شد، مصوبات مجلس بايد به شوراي نگهبان ارسال شود. شوراي نگهبان در اظهارنظر، از محدوديت زماني برخوردار است. اصل 94 مقرر داشته است كه شوراي نگهبان بايد حداكثر ظرف مدت ده روز از تاريخ وصول، آن را بررسي نمايد و اگر مغايرتي با قانون اساسي يا احكام شرعي در آن مشاهده كرد، جهت تجديد نظر به مجلس گزارش كند.

لازم نيست كه شوراي نگهبان، انطباق مصوبه مجلس با شرع و قانون اساسي را اعلام نمايد، بلكه مكلف است كه اگر مغايرتي مشاهده كرد، آن را اعلام نمايد. شايان ذكر است كه قانون اساسي، سكوت و عدم اظهار نظر شوراي نگهبان در طول ده روز را به منزله تأييد آن تلقي كرده است و اين امر براي پيشگيري از تعلّل و مسامحه احتمالي شوراي نگهبان در اظهار نظر است كه به تعطيلي در امر قانون‏گذاري منتهي مي‏شود.

ممكن است‏ به دليل تراكم كار يا حجم بالاي مصوبات مجلس، شوراي نگهبان قادر نباشد ظرف ده روز مصوبه را بررسي كند و مهلت ‏بيشتري لازم داشته باشد؛ در اين صورت، مي‏تواند حداكثر ده روز ديگر مهلت ‏بخواهد كه اصطلاحاً به آن «استمهال‏» گفته مي‏شود. اصل 95 قانون اساسي در اين خصوص مي‌گويد:

«در مواردي‏ كه‏ شوراي‏ نگبهان‏ مدت‏ ده‏ روز را براي‏ رسيدگي‏ و اظهارنظر نهايي‏ كافي‏ نداند، مي‏­تواند از مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ حداكثر براي‏ ده‏ روز ديگر با ذكر دليل،‏ خواستار تمديد وقت‏ شود.»

بدين ترتيب، هرگاه شوراي نگهبان پس از ده روز يا در صورت استمهال پس از بيست روز راجع به مصوبه­اي اظهار نظر نكرده باشد، اين مصوبه قابل اجرا تلقّي خواهد شد.

3ـ4ـ1ـ معيار تأييد مصوبات توسط شوراي نگهبان

يكي از سؤالاتي كه در مورد نظارت شوراي نگهبان بر قوانين و مصوبات قابل طرح است، اين‏است كه آيا مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد مطابق و موافق با احكام شرع باشد يا صرف عدم مغايرت كافي است؟ تفاوت آن دو و ثمرة بحثِ انطباق يا عدم مغايرت براي نمونه ممكن است در مواردي ظاهر شود كه مصوبه مجلس، فاقد سابقه در كتاب و سنّت و احكام شرع مقدس باشد. اگر مطابقت مصوبات مجلس با احكام شرع را لازم بدانيم، در اين صورت مصوبات فوق رد خواهد شد؛ زيرا قطعاً منطبق با احكام شرع نيست. امّا اگر عدم مغايرت مصوبات مجلس با احكام شرع را كافي بدانيم، ممكن است مصوبات فوق تأييد شود. در فرض اخير، شوراي نگهبان در مقام اظهارنظر، اختيارات وسيع‏تري دارد.

اين شبهه از آن‏جا ناشي شده است كه تعبيرات قانون اساسي در اين خصوص، مختلف است. در بعضي موارد از انطباق سخن به ميان آورده و در اصول ديگر مسئله عدم مغايرت را مطرح كرده است. در اصل 4 مي‏گويد: «كليه قوانين و مقررات ... بايد براساس موازين اسلامي باشد ....» و در اصل 94 نيز آمده است: «... شوراي نگهبان موظف است آن را ... از نظر انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسي مورد بررسي قرار دهد ...». امّا در اصول متعددي عدم مغايرت را ملاك قرار داده است. به عنوان مثال اصل 72 مي‏گويد: «مجلس شوراي اسلامي نمي‏تواند قوانيني وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد ...» و در اصول 85 ، 91 و 96 نيز مشابه تعبير فوق آمده است. اين تعبيرات متفاوت موجب شده است كه بعضي از صاحب نظران، اصول فوق را معارض و متناقض با يكديگر بدانند. به نظر مي‏رسد، هيچ تناقض يا تعارضي بين اصول فوق وجود ندارد و تعبير مطابقت و عدم مغايرت مكمل يكديگرند. توضيح مطلب اين است كه موازين اسلام با احكام اسلام تفاوت دارد. مقصود از احكام اسلام همان مقرارتي است كه در كتاب و سنّت آمده و به طور جزئي و معين حكم هر چيز مشخص شده است. در مقابل، موازين اسلام به اصول كلّي گفته مي­شود كه در تمام احكام اسلام رعايت مي‏گردد؛ اصولي چون عدالت، احسان، انصاف، كرامت انسان، نفي ستم‏گري و ستم‏كشي، حفظ و تقويت نظام اسلامي و استقلال آن، رفع فقر و اموراتي از اين قبيل. قانون­گذار در نظام اسلامي بايد در انديشه تحقق اهداف فوق باشد و اصول فوق بايد به منزلة روحي در پيكر تك­تك احكام شرعي وجود داشته باشد.

به نظر مي‏رسد كه تدوين‏كنندگان قانون اساسي به تفاوت بين دو واژگان فوق توجه داشته‏اند، لذا در مورد موازين اسلام، همه جا از كلمه «انطباق» استفاده كرده‏اند و در مورد احكام اسلام، لفظ «عدم مغايرت» را به‏كار برده‏اند؛[3] در نتيجه، مصوبات مجلس بايد «منطبق با موازين اسلام» بوده و علاوه بر آن، «مغاير احكام اسلام» نيز نباشد.[4]

5ـ1ـ دامنه شمول نظارت

ترديدي نيست كه در نظام جمهوري اسلامي، بايستي تمامي قوانين و مقررات منطبق بر قانون اساسي و شرع مقدس باشد و به تعبيري دقيق‏تر، مغاير با اصول قانون اساسي و احكام شرعي نباشد. در اصل 4 قانون اساسي به صراحت آمده است:

«كليه قوانين و مقررات مدني، جزايي، مالي، اقتصادي، اداري، فرهنگي، نظامي، سياسي و غير اينها بايد بر اساس موازين اسلامي باشد ...».

اين عبارت با تعميمي كه در آن به كار رفته است، دامنة وسيعي دارد و هيچ قانون يا مقرره‏اي از عموم آن خارج نمي‏باشد . بنابراين، اصل مغاير نبودن قوانين و مقررات با احكام شرعي، يك اصل غير قابل تشكيك است. اگرچه در اصل 4، مسئله انطباق قوانين و مقررات با قانون اساسي ذكر نشده است، ولي از اصول ديگر قانون اساسي اين مسئله نيز روشن مي‏شود؛ زيرا علاوه بر اصل 4، اصول ديگري از قانون اساسي بر اين اصل دلالت نموده است; مانند اصل 72 (مصوبات مجلس شوراي اسلامي)، اصل 85 (مصوبات قوه مجريه)، اصل 105 (مصوبات شوراها). از اين اصول استفاده مي‏شود كه هر مصوبه‏اي، از هر مرجعي در نظام جمهوري اسلامي، در صورتي معتبر بوده و قابل اجرا است كه مغاير با قانون اساسي و شريعت مقدس اسلام نباشد. به عبارت ديگر، اصل عدم مغايرت قوانين و مقررات با قانون اساسي و احكام شرعي، عام بوده و استثنا ناپذير است.

سؤالي كه در اين خصوص به ذهن متبادر مي‏شود، اين است كه آيا نظارت بر تمام قوانين و مقررات با شوراي نگهبان است؟ به بيان ديگر، آيا اصل نظارت شوراي نگهبان عام بوده و شامل كليه قوانين و مقررات مي‏شود يا منحصر به مصوبات مجلس شوراي اسلامي است؟ براي پاسخ به پرسش فوق، لازم است انواع قوانين را به طور جداگانه مورد بررسي قرار دهيم:

1ـ5ـ1ـ مصوبات قوه مجريه

مطابق اصل 85 قانون اساسي، مجلس شوراي اسلامي مي‏تواند تصويب دايمي اساسنامة سازمان­ها، شركت‏ها، مؤسسات دولتي يا وابسته به دولت را به دولت واگذار نمايد. در همين اصل، تأكيد شده است كه «در اين صورت، مصوبات دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل نود و ششم با شوراي نگهبان است».

بنابراين، در شمول اصل نظارت شوراي نگهبان بر اين نوع از مصوبات قوه مجريه نيز ترديدي وجود ندارد .

علاوه بر اين، دولت ‏براي اجراي قوانين، اقدام به وضع آيين‏نامه و تصويب‏نامه يا صدور بخش‏نامه مي‏كند كه به صراحت اصل 138، اين مقررات نيز نبايد با متن و روح قوانين كشور مخالف باشد. كنترل اين سه قسم از مقررات بر عهده چه كسي است؟ ذيل اصل 138، براي رئيس مجلس شوراي اسلامي نوعي حق نظارت بر اين قِسم از مقررات پيش‏بيني كرده است. در اين اصل آمده است: «... به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي‏رسد تا در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد با ذكر دليل، براي تجديدنظر به هيئت وزيران بفرستد». با اين وجود، در همين اصل، نظارت شرعي بر اين قِسم مقررات مسكوت مانده است. به نظر مي­رسد بر اساس اطلاق اصل 4 قانون اساسي كه تشخيص انطباق كليه قوانين و مقررات با موازين شرع را بر عهدة فقهاي شوراي نگهبان قرار داده است، نظارت شرعي بر اين مقررات نيز بر عهدة شوراي نگهبان است.

در اصل 170، ابطال مقررات مغاير با شرع، به ديوان عدالت اداري سپرده شده است، لكن بايد توجه داشت كه «ابطالِ‏» مقررات مغاير با شرع، با «تشخيص‏» مقررات مغاير با شرع متفاوت است. به همين دليل، ماده 41 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385، مقرر داشته است كه ديوان در مورد مغايرت يا عدم مغايرت مقررات دولتي با احكام شرعي، بايد از شوراي نگهبان استعلام نمايد.[5] بنابراين، تشخيص مغايرت با شوراي نگهبان و ابطال مقررات مغاير، با ديوان عدالت است.

2ـ5ـ1ـ مصوبات شوراها

مطابق اصول 100، 101، 102 و 103 قانون اساسي، شوراها از مراكز تصميم‏گيري در نظام جمهوري اسلامي محسوب مي‏شوند. به موجب اصل 105، مصوبات شوراها نبايد مغاير با موازين اسلامي و قوانين كشور باشد. حال، نظارت بر مصوبات شوراها با چه مرجعي است؟ در قانون اساسي نصّي در اين خصوص مشاهده نمي‏شود. به نظر مي رسد كه مرجع اظهار نظر در خصوص مصوبات شوراها، شوراي نگهبان است؛ زيرا اصل 4 قانون اساسي، تشخيص انطباق كليه قوانين و مقررات با موازين اسلام را به شوراي نگهبان موكول كرده است. بي­گمان، مصوبات شوراها نيز جزئي از مقررات كشور محسوب مي‌گردد. بنابراين، از اصل 4 فهميده مي‏شود كه نظارت شرعي بر مصوبات شوراها، با شوراي نگهبان است. علاوه بر آن، از مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي فهميده مي‏شود كه نظارت شرعي و قانوني بر مصوبات شوراها، با شوراي نگهبان است.[6]

3ـ5ـ1ـ قوانين پيش از انقلاب

بخشي از قوانين موجود در نظام حقوقي ايران، مصوب پيش از انقلاب است. حال سؤال اين است كه آيا شوراي نگهبان مي‏تواند اين قبيل قوانين را نيز مورد بررسي شرعي و قانوني قرار دهد؟ عده‏اي از حقوق­دانان، در اين مسئله ترديد كرده‏اند. ترديد آنان، ناشي از فقدان يك نصّ قانوني است. در قانون اساسي تكليف اين موضوع روشن نشده است . با اين وجود، اصل نظارت شامل قوانين پيش از انقلاب نيز خواهد شد؛ زيرا احتمال وجود قانون خلاف شرع در مجموعه قوانين پيش از انقلاب، منتفي نيست. از سوي ديگر، با توجه به اصل 4 قانون اساسي، قوانين غير منطبق با موازين شرعي در جمهوري اسلامي ايران اعتباري ندارد. با توجه به اين كه هيچ مرجع ديگري غير از شوراي نگهبان براي تطبيق قوانين با شرع در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران وجود ندارد، بنابراين، اصل نظارت شرعي شوراي نگهبان شامل قوانين پيش از انقلاب نيز خواهد شد. شوراي نگهبان در يك نظريه تفسيري، خود را براي بررسي قوانين پيش از انقلاب ، صالح دانسته و در پاسخ به استفساريه شوراي عالي قضايي مقرر داشته است:

«مستفاد از اصل چهارم قانون اساسي اين است كه به طور اطلاق، كليه قوانين و مقررات در تمام زمينه‏ها بايد مطابق با موازين اسلام باشد و تشخيص اين امر به عهده فقهاي شوراي نگهبان است ...».[7]



2ـ تفسير قانون اساسي


يكي ديگر از وظايف شوراي نگهبان تفسير قانون اساسي است. تفسير در لغت به معناي «پرده­برداري و كشف مُراد از لفظ مشكل»[8]، «اظهار معناي معقول از يك كلام يا كلمه»[9] و ... آمده است. بنابراين، تفسير، پرده برداشتن از غوامض و مشكلات يك لفظ يا يك جمله و برگرفتن نقاب از چهره آن است.

به تعبير ديگر، «تعيين معني درست و گستره قاعده حقوقي را تفسير آن قاعده مي‌گويند.»[10]

در بيان ديگري از معناي حقوقي تفسير مي­توان گفت: «تفسير عبارت است از پرده برداشتن از مقصود قانون­گذار». براي اين­كار، مفسّر از اصول منطقي، مقررات و قواعد ادبي، سوابق تاريخي و نيز مذاكرات قانون­گذار استفاده مي‏كند. شوراي نگهبان نيز در يكي از نظريات خود تفسير را تعريف كرده است. تعريف تفسير از نظر شوراي نگهبان چنين است:

«مقصود از تفسير، بيان مراد مقنّن است؛ بنابراين تضييق و توسعة قانون در مواردي كه رفع ابهام قانون نيست، تفسير تلقي نمي­شود.»[11]


1ـ2ـ ضرورت تفسير

سؤالي كه ممكن است به ذهن خطور نمايد، اين‏است كه اصولاً چه نيازي به تفسير قانون اساسي وجود دارد؟ نبايد اجازه داد كه به بهانه تفسير، اصول قانون اساسي دستخوش تغيير و دگرگوني شود.

در پاسخ به اين سؤال بايد گفت كه مسائل جامعه آنقدر وسيع و گسترده و پيچيده است كه هيچ كس قادر نيست به همه ابعاد آن، آگاهي داشته باشد تا بتواند براي همه آنها، مقررات مورد نياز را پيش­بيني كند. شاهد بر اين مدّعا، بازنگري انجام شده در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در سال 1368 است كه به رغم همه دقّتي كه قانون­گذار اساسي در تدوين اصول آن به كار برده و با همه مطالعاتي كه درباره هر اصل آن انجام شده بود، ليكن به دليل توانايي محدود بشر، پس از گذشت ده سال، بازنگري در قانون اساسي ضروري جلوه نمود و مشكلاتي در پس حوادث پيش آمد كه از قبل، قابل پيش بيني نبود. از يك طرف قانون­گذار نمي‏تواند به همه مسائل موجود آگاهي كامل داشته باشد و از طرف ديگر نمي‏تواند در مورد مسائل آتي و امور مستحدثه پيش­بيني و پيش‏گويي داشته باشد. حتّي اگر هم امكان آن، وجود داشته باشد، نمي‏توان در قانون اساسي متذكر همه مسائل شد؛ چون به حجيم شدن آن مي‏انجامد؛ لذا قانون­گذاران اساسي معمولاً به بيان كليات قواعد در ضمن مختصرترين جملات مي­پردازند. با اين وصف، اگر باب تفسير را مسدود بدانيم، در بسياري از موارد در تحيّر و سرگرداني باقي خواهيم ماند. به همين دليل، در علم حقوق، مانند ساير علوم، باب تفسير هميشه باز است و به مرجع ذي‏صلاح اجازه داده شده است كه در صورت نياز، به تفسير مبادرت ورزد و البته براي پيشگيري از سوء استفاده‏هاي احتمالي شرايطي نيز براي آن پيش‌بيني شده است.

گفتني است كه اگر چه باب تفسير هميشه مفتوح است، لكن بايد راه حلّ نهايي تلقّي شود، و اگر بتوان از طريق قانون­گذاري عادي ابهام، سكوت يا اجمال قانون اساسي را برطرف كرد، نبايد به تفسير قانون اساسي مبادرت نمود.

تفسير قانون اساسي را نبايد وظيفه مستمر و روزانه شوراي نگهبان تلقّي كرد و نبايد انتظار داشت كه در صورت بروز هر مشكلي، شوراي نگهبان تفسيري از قانون اساسي ارائه و مشكل مزبور را برطرف كند. به عبارت ديگر، در مورد تفسير نبايد سخاوتمندانه عمل نمود، بلكه فقط در صورتي بايد اقدام به تفسير قانون اساسي نمود كه بن بست جدّي به وجود آمده باشد.[12]

از آنجا كه قانون عادي به آساني قابل تغيير است، لذا اگر مصوّبه‏اي با قانون اساسي يا شرع مغايرت داشت، ولي شوراي نگهبان با تمام دقّت متوجه آن نشد، به راحتي مي‏توان با مصوّبه‏اي ديگر، آن را لغو و فسخ كرد. در مقابل، تفسير قانون اساسي در حكم خود قانون اساسي است؛ بنابراين اگر اين تفسير هم قابل تغيير باشد، به بي­ثباتي و بي‏اعتباري قانون اساسي مي‏انجامد. بر همين اساس، بايد گفت گرچه تفسير قانون اساسي، مجاز و يك وسيله در دسترس است، ولي بايد در موارد حساس و ضروري به اين وسيله متوسّل‏شد.


2ـ2ـ انواع تفسير

تفسير انواعي دارد كه از جمله، تقسيم آن به اعتبار مقام و موقعيت تفسير كننده است. تفسير به اين اعتبار به «قضايي»، «علمي» و «رسمي» تقسيم مي­شود. تفسير زماني «قضايي» ناميده مي­شود كه شخص تفسير كننده يك مقام قضايي باشد. قضات در حال رسيدگي به پرونده­ها، پس از احراز موضوع، در نهايت وقتي پرونده را براي صدور حكم آماده كردند، مورد را بر قانون منطبق مي‏كنند و برداشت خود از قانون را به اجرا در مي­آورند. آنان در حقيقت قانون را به فهم خود تفسير مي­كنند. اصل 72 قانون اساسي ضمن معرفي مجلس شوراي اسلامي به عنوان مرجع رسمي تفسير قوانين عادي مي‏افزايد:

«... مفاد اين اصل مانع از تفسيري كه دادرسان، در مقام تمييز حق از قوانين مي‏كنند، نيست.»

بايد توجه داشت كه تفسيري كه قاضي پرونده و دادرس محكمه مي‏نمايد، در خصوص موارد مشابه، اثري ندارد و قضات ديگر ملزم به رعايت آن نيستند.

مقصود از «تفسير علمي» -كه گاه از آن به «تفسير حقوقي» تعبير مي­شود- تفسيري است كه اساتيد دانشگاه، صاحب­نظران و نويسندگان حقوقي از مواد قانون ارائه مي­كنند. اشخاص مذكور در اثر ممارست با قوانين و آگاهي نسبت به آن، برداشت‏هاي خود از قوانين را به‏ صورت مستدل بيان مي‏كنند يا در آثار مكتوب خود مي‏نويسند. از آن‏جا كه اشخاص فوق هيچ مقام و موقعيت رسمي ندارند، لذا تفسيري كه آنان ارائه مي‏كنند، «تفسير شخصي» نيز ناميده مي‏شود. در هر حال اين‏گونه تفسيرها فقط كاربرد و ثمره علمي دارد و فايده عملي و اعتبار قانوني ندارد. البته بديهي است كه قضات محاكم و مراجع رسمي، متأثر از تفسيرهاي علمي هستند و در تصميم‏گيري نهايي از ديدگاه‏هاي دانشمندان علم حقوق نيز بهره‏برداري مي‏كنند.

تفسير زماني «رسمي» يا «قانوني» ناميده مي­شود كه مقام تفسير كننده از نظر قانوني، صلاحيت تفسير را داشته باشد. در قوانين اساسي و عادي براي رفع ابهامات و حلّ مشكلات ناشي از كلّي ‏بودن مواد قانون، يك مرجع تفسير نيز پيش‏بيني شده است. تفسيري كه مرجع فوق به عمل مي‏آورد، فصل‏الخطاب است؛ يعني قانوني بوده و مقامات اجرايي ملزم هستند همين برداشت و تفسير از قانون را به اجرا درآورند. [13]

در جمهوري اسلامي ايران، مجلس شوراي اسلامي مرجع رسمي و قانوني براي تفسير قانون عادي است. اصل 73 مي‏گويد:

«شرح و تفسير قوانين عادي در صلاحيت مجلس شوراي اسلامي است ...».

قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، تفسير اصول قانون اساسي را در صورت لزوم از وظايف و اختيارات شوراي نگهبان دانسته است. در اصل 98 آمده است:

«تفسير قانون اساسي به عهده شوراي نگهبان است ...».


3ـ2ـ صلاحيت شوراي نگهبان در تفسير

معمولاً بهترين مرجع براي تفسير يك سخن، گوينده آن است. هر كس بهتر از ديگران مي‏داند كه مقصودش از جملات بر زبان آمده چيست. بر اين مبنا، شرح و تفسير قانون عادي بر عهده مجلس شوراي اسلامي گذاشته شده است (اصل 73)؛ زيرا قوانين عادي را مجلس تدوين و تصويب مي‏كند. علي­القاعده تفسير قانون اساسي نيز بايد بر عهده تدوين­كنندگان آن (مجلس مؤسسان) باشد، لكن از آن‏جا كه در ايران، مجلس مؤسسان يا به عبارتي مجلس بررسي نهايي قانون اساسي، وجود موقّت و ناپايدار داشته و پس از تدوين قانون اساسي منقرض گرديده است، عملاً ممكن نيست تا در مورد سكوت، ابهام يا اجمال بعضي از اصول قانون اساسي از قانون­گذار اساسي، استفسار شود. پس بايد مرجع ديگري براي اين منظور پيش بيني شود. در قانون اساسي بعضي كشورها، تفسير قانون اساسي بر عهده «دادگاه قانون اساسي» گذاشته شده است.[14] در برخي ديگر از كشورها اين وظيفه را برعهده «ديوان عالي كشور» گذاشته‏اند.[15]

در نظام جمهوري اسلامي ايران، تفسير قانون اساسي بر عهده «شوراي نگهبان»، به عنوان قوة مؤسس ناظر، گذاشته شده است كه به نيابت و جانشيني از مجلسِ مؤسسِ قانون­گذار، قانون اساسي را تفسير خواهد كرد.[16] اصل 98 قانون اساسي مقرر مي‏دارد:

«تفسير قانون اساسي به عهدة شوراي نگهبان است ...».

با توجه به اين‏كه پاسداري از اصول قانون اساسي بر عهدة شوراي نگهبان قرار دارد (اصل 91 قانون اساسي) و او بايد مراقبت نمايد كه قانون­گذار عادي و ساير مراجع صلاحيتدار، در مصوبات خود، اصول قانون اساسي را نقض ننمايند، واگذاري وظيفه خطير تفسير قانون اساسي و پرده برداشتن از ابهامات احتمالي اصول آن، به شوراي نگهبان، معقول و منطقي به نظر مي‏رسد. همچنين نظر به تركيب اعضاي آن و شرايط پيش­بيني­شده در مورد آنان، اين نهاد براي تفسير قانون اساسي، اصلح به نظر مي‏رسد.

از حيث تطبيقي و مقايسة نظام ما با نظام‏هاي ديگر مي‏توان مدّعي شد كه قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، شيوة بهتري را در اين خصوص برگزيده است؛ زيرا دادگاه قانون اساسي در كشورهايي كه وظيفة تفسير قانون اساسي را بر عهده دارد، يك مرجع قضايي بوده و زيرمجموعة يكي از قواي حاكم در آن كشور محسوب مي‏گردد و حال آن‏كه شوراي نگهبان در نظام ما، يك نهاد مستقل بوده و خارج از تشكيلات قواي سه­گانة كشور فعاليت مي‏نمايد.

4ـ2ـ آيين تفسير قانون اساسي

مقصود از آيين تفسير، مقرراتي است كه در قوانين يا آيين‏نامة داخلي شوراي نگهبان وجود دارد و شوراي نگهبان براي تفسير قانون اساسي عملاً از اين مقررات پيروي مي‏كند. مقررات مربوط به آيين تفسير را مي‏توان در يك نگاه به چهار مرحله به شرح زير تقسيم نمود:

1ـ4ـ2ـ نياز به تفسير

نياز به تفسير را ممكن است يك مقام دولتي احساس كند. مديران، وزرا و ساير مسئولين اجرايي كشور در مقام اجراي قوانين ممكن است، احساس كنند كه فلان اصل قانون اساسي اجمال دارد يا مجلس شوراي اسلامي هنگام تدوين قوانين مورد نياز، محتاج تفسير يك اصل از قانون اساسي شود. اشخاص عادي هم ممكن است به چنين نيازي برسند. خلاصه در اين مرحله، نياز به تفسير را ممكن است هر شخص حقيقي يا حقوقي احساس نمايد.

2ـ4ـ2ـ استفسار

پس از اين‏كه يك شخص اعم از حقيقي يا حقوقي احساس كرد كه فلان اصل نياز به تفسير دارد، بايد اين نياز را به شوراي نگهبان منتقل نمايد. اين عمل را «استفسار» مي‏گويند. از طرفي اگر بنا باشد، هر كس كه احساس نياز به تفسير پيدا نمود، رأساً از شوراي نگهبان استفسار نمايد و شوراي نگهبان نيز در مقام تفسير برآيد، اين كار به يك وظيفه مستمر و روزانة شوراي نگهبان تبديل مي‏شود و اين نهاد را از وظايف ديگر باز مي‏دارد. همچنين ممكن است بعضي از اين احساس نيازها كاذب بوده و يا انگيزه‏هاي سياسي در طرح آن وجود داشته باشد. وجود اين آسيب­ها و امكان وصول استفساريه­هاي فراوان از مراجع مختلف، سبب شد تا شوراي نگهبان در مادة 18 آيين­نامة خود، با محدود كردن دايرة افراد واجد صلاحيت براي استفسار مقرر كند:

«تفسير اصول‌ قانون‌ اساسي‌ با ارجاع‌ مقام‌ معظم‌ رهبري‌ و يا با درخواست‌ رئيس‌ جمهور، رئيس‌ مجلس‌ شوراي‌ اسلامي‌ و رئيس‌ قوة‌ قضاييه‌ و يا يكي‌ از اعضاي‌ شوراي‌ نگهبان‌ صورت‌ مي‌گيرد.»

آيين­نامة داخلي شوراي نگهبان، تشخيص ضرورت تفسير را نيز بر عهدة شوراي نگهبان گذاشته است. مادة‌ 22 آيين­نامه بيان مي­دارد:

«تشخيص‌ اينكه‌ مورد سؤال‌ از مصاديق‌ تفسير است‌ با اكثريت‌ شوراي‌ نگهبان‌ است.»

3ـ4ـ2ـ انجام تفسير

پس از اين‏كه استفساريه‏اي به شوراي نگهبان رسيد و شوراي نگهبان نيز ضرورت تفسير را احراز كرد، در اين صورت به تفسير اقدام مي‏كند. همان‏طور كه در آيين­نامة داخلي شورا آمده است، در موارد عادي «جلسات‌ شوراي‌ نگهبان‌ با حضور 7 نفر از اعضا، رسمي‌ است» (ماده 13 آيين­نامه)، ولي در مورد جلسات تفسير، مطلب به گونة ديگري است. در مادة‌ 15 آيين­نامه در اين خصوص چنين آمده است:

«جلسات‌ شوراي‌ نگهبان‌ براي‌ تفسير قانون‌ اساسي‌ با حضور حداقل‌ 9 نفر از اعضا رسميت‌ مي‌يابد، ولي‌ اخذ رأي‌ جز در صورت‌ حصول‌ رأي‌ لازم‌ با حضور بقية‌ اعضا خواهد بود.»

اين ترتيب ويژه، به دليل اهميت تفسير است كه براي آن حد نصاب بالاتري از آرا لازم است. در اصل 98 قانون اساسي آمده است:

«تفسير قانون اساسي به عهده شوراي نگهبان است كه با تصويب سه چهارم آنان انجام مي‏شود.»

بنابراين، اگر در جلسات مربوط به تفسير، تعداد كلّ اعضاي حاضر نُه نفر (سه چهارم) باشند، در اين صورت تفسير بايد به اتفاق كلّ آرا صورت گيرد و اكثريت آرا كافي نيست.

4ـ4ـ2ـ انتشار

تفسيري كه شوراي نگهبان از يك اصل ارائه مي‏دهد، از حيث اعتبار در حكم خود قانون اساسي بوده و لازم‏الاجرا تلقي مي‏گردد؛ بنابراين ضروري است كه نظرات تفسيري به اطلاع عموم برسد. در اين ‏خصوص ماده 20 آيين­نامة داخلي شورا مقرر مي‏دارد:

«نظرهاي‌ تفسيري‌ شوراي‌ نگهبان‌ به‌ مرجع‌ درخواست‌ كنندة‌ تفسير و رئيس‌ جمهور اعلام‌ مي‌گردد و براي‌ روزنامة‌ رسمي‌ و رسانه‌هاي‌ همگاني‌ فرستاده‌ مي‌شود.»

پس از اعلام و انتشار نظرات تفسيري شوراي نگهبان، تمام آثار قانون اساسي بر اين نظريات بار خواهد شد و نهادهاي مربوط بايد آن را دقيقاً اجرا كنند، متخلفين تحت پيگرد قرار گيرند و در قانون­گذاري عادي و وضع ساير مقررات به نظر تفسيري نيز توجه شود و مقررات مخالف با آن، بي­اعتبار قلمداد شود.




3ـ نظارت بر انتخابات


سومين وظيفه‏اي كه براي شوراي نگهبان در نظر گرفته شده است، نظارت بر انتخابات مي باشد. در مورد نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات، مطالب مهمي وجود دارد كه در اين قسمت بررسي مي­شود.


1ـ3ـ مفهوم نظارت و اركان آن

«نظارت» در لغت به معناي «مراقبت كردن» و «تحت نظر گرفتن» است.[17] در لغت­نامه­ها تعابير متنوعي براي بيان مفهوم اين واژه ديده مي­شود كه همگي به معاني ذكر شده بر مي­گردند.[18] در معناي لغوي اين كلمه ابهامي وجود ندارد، اما در مورد تعريف اصطلاحي آن، عالمان هر علم، تعريفي متناسب با همان علم بيان كرده­اند. از نظر حقوقي، مقصود از نظارت بر انتخابات، مجموعه عملياتي است كه نهاد ناظر انجام مي­دهد تا از اجراي دقيق و صحيح قانون و سلامت انتخابات اطمينان حاصل نمايد.

براي نظارت، اركان يا عناصري قابل تصور است. اين اركان كه همواره وجود دارد عبارت است از «نظارت­كننده»، «نظارت­شونده» و «موضوع نظارت». مثلاً در جمله «شوراي نگهبان بر برگزاري انتخابات نظارت مي­كند»، شوراي نگهبان ركنِ ناظر است؛ نظارت­شونده در اين مورد، مجري انتخابات (يعني وزارت كشور) است و موضوع نظارت، برگزاري انتخابات مي‌باشد.

2ـ3ـ ضرورت نظارت بر انتخابات

فلسفة نظارت بر انتخابات، پيشگيري از رقابت ناسالم بين داوطلبان و نيز جلوگيري از تخلفات و خطاهاي برگزاركنندة انتخابات و صيانت از آراي مردم است. هر جا كه تخلّف، تقلّب و خطاي مجري قانون، محتمل باشد، نظارت بر اجرا نيز موضوعيت پيدا مي­كند. به عنوان مثال، در باب وقف، شخصي به عنوان «متولّي»، عهده­دار وظيفة نگهداري از موقوفه است. شخص ديگري نيز به عنوان «ناظر» تعيين مي­شود تا بر كار متولّي نظارت كند. در مورد وصيت نيز چنين است. وصيت­كننده براي حصول اطمينان از اجراي صحيح و دقيق وصيت­نامه، يك نفر را به عنوان ناظر تعيين مي­كند.

در حقوق عمومي نيز مسئله نظارت اهميت زيادي دارد. قانون اساسي براي قواي سه­گانة كشور نظارت لازم را پيش­بيني كرده است؛ مجلس شوراي اسلامي از طريق ديوان محاسبات بر قواي ديگر نظارت مالي مي­كند.[19] قوة قضاييه نيز از طريق سازمان بازرسي كل كشور بر قواي ديگر نظارت مي­كند.[20] با وجود اين كه وظايف هر يك از قواي سه گانه در قانون به روشني بيان شده است، لكن اين مسئله، اهميت نظارت را بر اقدامات آنان منتفي نساخته است و قانون براي ايجاد تعادل و موازنه در قدرت و پيشگيري از سوء استفاده يا خطاهاي احتمالي، نظارت را مطرح نموده است. اين در حالي است كه قواي سه­گانة كشور مستقل از يكديگر هستند. نفي نظارت بر اجراي قانون، به معناي نفي احتمال تخلف، تقلب و خطاي در اجرا است. آيا هيچ فرد عاقلي مي­تواند احتمال اين امور را نفي نمايد؟

3ـ3ـ مرجع نظارت بر انتخابات

نظام جمهوري اسلامي ايران بر مبناي آراي عمومي و انتخابات اداره مي­شود. اصل 6 قانون اساسي مي­گويد:

«در جمهوري‏ اسلامي‏ ايران،‏ امور كشور بايد به‏ اتكاء آراء عمومي‏ اداره‏ شود، از راه‏ انتخابات‏: انتخاب‏ رئيس‏ جمهور، نمايندگان‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏، اعضاي‏ شوراها و نظاير اين­ها، يا از راه‏ همه‏­پرسي‏ در مواردي‏ كه‏ در اصول‏ ديگر اين‏ قانون‏ معين‏ مي‏­گردد.»

بدين ترتيب، ما در جمهوري اسلامي ايران به طور مداوم شاهد برگزاري انتخابات هستيم و مردم با حضور بر سر صندوق­هاي رأي، كارگزاران حكومتي را بر مي­گزينند. قانون اساسي لازم ديده است كه براي برگزاري صحيح انتخابات و صيانت از آراي مردم، بر امر برگزاري انتخابات نظارت شود. اما نظارت بر انتخابات بر عهده كدام مرجع است؟ در اين خصوص اصل 99 قانون اساسي مي­گويد:

«شوراي‏ نگهبان‏ نظارت‏ بر انتخابات‏ مجلس‏ خبرگان‏ رهبري‏، رياست‏ جمهوري‏، مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ و مراجعه‏ به‏ آراء عمومي‏ و همه‏­پرسي‏ را بر عهده‏ دارد.»[21]

با توجه به اين اصل، نظارت بر انتخابات به طور كلي در صلاحيت شوراي نگهبان است. به جز در مورد انتخابات شوراهاي اسلامي شهر و روستا كه قانون اساسي نظارت بر آن را به شوراي نگهبان محوّل نكرده است. اصل 100 قانون اساسي، در رابطه با انتخابات شوراهاي اسلامي شهر و روستا مي­گويد: «... شرايط انتخاب‏­كنندگان‏ و انتخاب‏شوندگان‏ و حدود وظايف‏ و اختيارات‏ و نحوه‏ انتخاب‏ و نظارت‏ شوراهاي‏ مذكور و سلسله مراتب آن­ها را ... قانون‏ معين‏ مي‏­كند.» مقصود از قانون در اين اصل، قانون عادي مصوب مجلس شوراي اسلامي است.

4ـ3ـ ماهيت نظارت شوراي نگهبان

پس از آن كه معلوم شد نظارت بر انتخابات با شوراي نگهبان است، اينك لازم است ماهيت اين نظارت بيان شود. قانون اساسي در اصل 99 كه پيش از اين ذكر شد، صرفاً ناظر بر انتخابات را معرفي كرده و از بيان ماهيت نظارت وي خودداري كرده است. بنابراين، بايد براي پاسخ به پرسش فوق، به نظريات تفسيري شوراي نگهبان يا قوانين عادي راجع به نظارت بر انتخابات مراجعه كنيم. خوشبختانه در مورد اين پرسش، هم نظريه تفسيري از شوراي نگهبان وجود دارد و هم قانون عادي، نوع نظارت را بيان نموده است. نخست نظريه تفسيري و سپس قانون عادي را راجع به ماهيت نظارت شوراي نگهبان ذكر خواهيم كرد.

1ـ4ـ3ـ نظريه تفسيري شوراي نگهبان

هيئت مركزي نظارت بر انتخابات از شوراي نگهبان به عنوان مرجع رسمي تفسير قانون اساسي، تفسير اصل 99 را درخواست نموده و شوراي نگهبان نيز متعاقب آن اقدام به تفسير اصل فوق نموده است. در زير متن استفساريه و پاسخ رسمي شوراي نگهبان ذكر مي­شود:

استفساريه: «نظر به اين‏كه امر انتخابات از امور مهمه كشور است و امت اسلامي با رشد انقلابي در تمام دوره‏هاي اخذ رأي به نحو چشمگير در انتخابات شركت نموده‏اند و مِنْ‏بعد نيز بايد به نحوي عمل شود كه حضور آزادانه مردم همچنان محفوظ بماند و اين امر مستلزم نظارت شوراي نگهبان است تا در تمام جهات، رعايت بي‏طرفي كامل معمول گردد و در اين خصوص در كيفيت اجرا و نظارت، گاهي شائبه تداخل مطرح مي‏گردد، بنا به مراتب استدعا دارد، نظر تفسيري آن شوراي محترم را در مورد مدلول اصل نود و نه قانون اساسي اعلام فرمايند.»

نظريه تفسيري شوراي نگهبان: «نظارت مذكور در اصل 99 قانون اساسي استصوابي است و شامل تمام مراحل اجرايي انتخابات از جمله تأييد و رد صلاحيت كانديداها مي‏شود.»[22]

بر اساس اين تفسير، نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات «استصوابي» است؛ يعني نظارتي كامل و گسترده كه شامل تمام مراحل انتخابات خواهد شد. اين نظريه چون از سوي مرجع رسمي تفسير قانون اساسي بيان شده است، يك تفسير قانوني بوده و در حال حاضر نيز همين نوع نظارت اعمال مي­شود.

2ـ4ـ3ـ ماهيت نظارت در قوانين عادي

در ماده 3 قانون انتخابات مجلس شوراي اسلامي مصوب7/9/1378 راجع به ماهيت نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات چنين آمده است:

«نظارت بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي، به عهده شوراي نگهبان مي‏باشد. اين نظارت استصوابي و عام و در تمام مراحل در كلية امور مربوط به انتخابات جاري است.»

مادة 8 قانون انتخابات رياست جمهوري اسلامي ايران مصوب 5/4/1386 نيز در اين زمينه مقرر مي­دارد: «نظارت بر انتخابات رياست جمهوري به عهدة شوراي نگهبان مي­باشد. اين نظارت عام و در تمام مراحل و در كلية امور مربوط به انتخابات جاري است.»

بنابراين، با توجه به نظريه تفسيري شوراي نگهبان و قوانين مصوب مجلس شوراي اسلامي، نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات، «استصوابي» است. نظارت استصوابي به نظارتي گفته مي­شود كه اقدامات مجري با تأييد و تصويب ناظر انجام مي­شود، بدون اين كه ناظر بتواند پيشنهاددهنده و اقدام­كننده باشد.[23] ناظر استصوابي مانند مجري يا متولّي است و در اخذ كليه تصميمات با وي شريك خواهد بود، جز اين كه در اجراي تصميمات دخالتي نخواهد داشت. بدين ترتيب، در اين نوع نظارت، ناظر در كليه مراحل تصميم­گيري حضور دارد و اقدامات انجام شده با تأييد وي نافذ خواهد بود.[24] در مقابل نظارت استصوابي، «نظارت اطلاعي» قرار دارد كه گاه از آن به «نظارت استطلاعي» ياد مي­شود و آن به نظارتي گفته مي­شود كه اقدامات مجري قانون با اطلاع و آگاهي ناظر انجام مي­شود، ولي لازم نيست كه مجري قانون در اقدامات خود با ناظر مشورت كند و تأييد و تصويب او را پيش از اجرا يا پس از آن كسب نمايد.[25] در اين نوع نظارت، هرگاه ناظر به مواردي از نقض قانون برخورد كند، در مرحله نخست به مجري تذكر مي دهد و اگر تذكر فايده نكرد، مي­تواند به مراجع مسئول (مانند دادگاه) مراجعه نمايد. در مقايسه اين دو نوع نظارت، نظارت استصوابي يك نظارت كامل محسوب مي­شود.[26]

5ـ3ـ نحوه نظارت

شوراي نگهبان نظارت خود بر انتخابات را از طريق هيئت­هاي نظارت اعمال مي­كند. در اين قسمت به طور مختصر هيئت­هاي نظارت و انواع آن بيان مي­شود.

ترديدي نيست كه يك نظارت عام، گسترده و جاري در كليه امور مربوط به انتخابات، مستلزم ابزارها و نيروهايي است. نهاد شوراي نگهبان مركب از دوازده عضو است و روشن است كه آنان قادر نيستند در انتخاباتي مثل انتخابات مجلس شوراي اسلامي، بر تمامي حوزه‏هاي انتخابيه نظارت داشته باشند. از اين رو، قانون به اين نهاد اجازه داده است كه هيئت­هايي را براي نظارت راه‏اندازي نمايد. اين هيئت­ها در انتخابات مجلس شوراي اسلامي و بر اساس قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي مصوب 5/9/1365 بر سه نوع هستند:

الف. هيئت مركزي نظارت؛ ماده 1 قانون مذكور مي‏گويد: «پيش از شروع انتخابات، از سوي شوراي نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد (به عنوان هيئت مركزي نظارت بر انتخابات) با اكثريت آرا انتخاب و به وزارت كشور معرفي مي‏شوند.»

ب. هيئت­هاي استاني نظارت؛ ماده 5 قانون مذكور مقرر مي‏دارد: «هيئت مركزي نظارت بر انتخابات بايد در هر استان، هيئتي مركب از پنج نفر با شرايط مذكور در مواد 1 و 2 جهت نظارت بر انتخابات آن استان تعيين كند ...».

ج. هيئت­هاي نظارت حوزه‏اي (حوزه انتخاباتي)؛ ماده 6 همين قانون مي‏گويد: «هيئت نظارت استان با موافقت هيئت مركزي بايد براي هر حوزه انتخابيه هيئتي مركب از سه نفر با شرايط مذكور در مواد 1 و 2 جهت نظارت بر انتخابات حوزه مربوطه تعيين كند». در ماده 7 اين قانون نيز مقرر شده كه هيئت­هاي سه نفره مزبور، افرادي را جهت نظارت بر حوزه‏هاي فرعي انتخاب كنند. بدين ترتيب، در تمام مدتي كه انتخابات برگزار مي‏شود، هيئت مركزي نظارت، هيئت­هاي پنج نفره استان­ها و هيئت­هاي سه نفره حوزه‏هاي انتخابيه بر كيفيت انتخابات نظارت كامل دارند.[27]

قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات رياست جمهوري مصوب 9/4/1364 تركيب هيئت­هاي نظارت بر انتخابات را در مواد 2 و 5 به شرح زير مقرر كرده است:

«شوراي نگهبان قبل از شروع انتخابات، دو نفر از اعضاي خود و پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد داراي حُسن سابقه را با اكثريت مطلق آراي اعضاي شوراي نگهبان به عنوان هيئت مركزي نظارت بر انتخابات رياست جمهوري و سه نفر به عنوان عضو علي­البدل انتخاب و به وزرات كشور معرفي مي­نمايد.»

«هيئت مركزي نظارت بر انتخابات بايد براي هر شهرستان، ناظر يا ناظرين با شرايط مذكور در ماده 2 جهت نظارت بر انتخابات تعيين كند.»

حيطه عملكرد هيئت نظارت يا به عبارت ديگر موضوعات مشمول نظارت شوراي نگهبان در ماده 3 قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي به شرح زير است:

«هيئت مركزي نظارت بر كليه مراحل و جريان­هاي انتخاباتي و اقدامات وزارت كشور در امر انتخابات و هيئت­هاي اجرايي و تشخيص صلاحيت نامزدهاي نمايندگي و حُسن جريان انتخابات نظارت خواهد كرد.»

در همين خصوص به بياني مشابه، در ماده 4 قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات رياست جمهوري اسلامي ايران تصريح شده است:

«هيئت مركزي نظارت، بر كليه مراحل انتخابات و جريان­هاي انتخاباتي و اقدامات وزارت كشور و هيئت­هاي اجرايي كه در انتخابات مؤثر است و آنچه مربوط به صحت انتخابات مي­شود، نظارت خواهد كرد.»

6-3- بررسي صلاحيت داوطلبان انتخاباتي

يكي از موضوعات مربوط به نظارت بر صحت انتخابات، مسئله بررسي صلاحيت داوطلبان نمايندگي يا انتخاب شوندگان است. اين موضوع، يكي از مهمترين مراحل هر انتخابات به شمار مي­­رود. در مورد انتخابات مجلس شوراي اسلامي، مجري انتخابات (وزارت كشور) به صلاحيت داوطلبان، رسيدگي مي­نمايد و شوراي نگهبان نيز بر آن نظارت خواهد كرد. اين مطلب در قوانين انتخاباتي و نظارتي به صراحت بيان شده است. در ماده 3 قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي آمده است:

«هيئت مركزي نظارت، بر كليه مراحل و جريان‏هاي انتخاباتي و اقدامات وزارت كشور در امر انتخابات و هيئت‏هاي اجرايي و تشخيص صلاحيت نامزدهاي نمايندگي و حُسن جريان انتخابات، نظارت خواهد كرد.»[28]

در ماده 3 قانون انتخابات مجلس شوراي اسلامي مصوب 7/9/1378 نيز آمده است:

«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شوراي نگهبان مي­باشد. اين نظارت استصوابي و عام و در تمام مراحل در كليه امور مربوط به انتخابات جاري است.»

اما در مورد داوطلبان رياست جمهوري و داوطلبان نمايندگي مجلس خبرگان رهبري، اين ترتيب رعايت نمي­شود. بر اساس قانون اساسي، صلاحيت داوطلبان رياست جمهوري، پيش از انتخابات رأساً توسط شوراي نگهبان مورد رسيدگي قرار خواهد گرفت. در بند (9) اصل 110 قانون اساسي آمده است:

«...‏ صلاحيت‏ داوطلبان‏ رياست‏ جمهوري‏ از جهت‏ دارا بودن‏ شرايطي‏ كه‏ در اين‏ قانون‏ مي‏­آيد، بايد قبل‏ از انتخابات‏ به‏ تأييد شوراي‏ نگهبان‏ ...‏ برسد.»

بر اساس اين عبارت، شوراي نگهبان بر امر بررسي صلاحيت داوطلبان رياست جمهوري نظارت ندارد، بلكه خود به طور مستقيم به صلاحيت آنان رسيدگي مي­نمايد. در همين راستا، ماده 57 قانون انتخابات رياست جمهوري اسلامي ايران مصوب 5/4/1386 مقرر مي­دارد:

«شوراي نگهبان ظرف پنج روز از تاريخ وصول مدارك داوطلبان به صلاحيت آنان رسيدگي و نظر خود را صورت­جلسه نموده و يك نسخه از آن را به وزارت كشور ارسال مي­دارد.

تبصره- در موارد ضرورت بنا به تشخيص شوراي نگهبان مدت مذكور در اين ماده حداكثر تا پنج روز ديگر تمديد و به وزارت كشور اعلام مي­گردد.»

در خصوص بررسي صلاحيت داوطلبان نمايندگي مجلس خبرگان رهبري، قانون و آيين­نامه مجلس خبرگان رهبري تعيين تكليف كرده است. در ماده 2 اولين آيين­نامة مجلس خبرگان رهبري كه وفق اصل 108 قانون اساسي، توسط فقهاي شوراي نگهبان (در جلسه مورخه 10/7/1359) تهيه شده بود، براي داوطلبان مجلس خبرگان رهبري شرايطي ذكر شد. تبصره 1 اين ماده، در مورد مرجع تشخيص صلاحيت داوطلبان بيان داشته بود:

«تشخيص واجد بودن شرايط با گواهي سه نفر از استادان معروف درس خارج حوزه­هاي علميه مي­باشد».

در قانون و آيين­نامه جديد مجلس خبرگان كه به موجب اصل 108 قانون اساسي توسط خود آنان تهيه شده است، بررسي صلاحيت داوطلبان مجلس خبرگان به فقهاي شوراي نگهبان موكول شده است. در اصلاحيه مجلس خبرگان به جاي متن فوق آمده است:

«مرجع تشخيص دارا بودن شرايط فوق، فقهاي شوراي نگهبان قانون اساسي مي باشند.»[29]

7-3- نظارت بر همه­پرسي

در اصول متعددي از قانون اساسي (اصول 1، 6، 59، 64، 99، 110، 123، و 132) واژه همه­پرسي يا مراجعه به آراي عمومي ديده مي­شود. البته همه­پرسي در اين اصول از يك سنخ نيستند. در مجموع سه نوع همه­پرسي را مي­توان نام برد:

الف. همه­پرسي تأسيسي؛ اين نوع همه­پرسي كه گاه از آن به «همه­پرسي اساسي» تعبير مي­شود براي تجديد نظر در قانون اساسي صورت مي­گيرد. قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، در اصل 177 به اين نوع همه­پرسي اشاره كرده است. در اين اصل آمده است:

«بازنگري‏ در قانون‏ اساسي‏ جمهوري‏ اسلامي‏ ايران‏، در موارد ضروري‏ به‏ ترتيب‏ زير انجام‏ مي‏­گيرد. مقام‏ رهبري‏ پس‏ از مشورت‏ با مجمع تشخيص‏ مصلحت‏ نظام‏ طي‏ حكمي‏ خطاب‏ به‏ رييس‏ جمهور موارد اصلاح‏ يا تتميم‏ قانون‏ اساسي‏ را به‏ شوراي‏ بازنگري‏ قانون‏ اساسي‏ با تركيب‏ زير پيشنهاد مي­نمايد: ... مصوبات‏ شورا پس‏ از تأييد و امضاي‏ مقام‏ رهبري‏ بايد از طريق‏ مراجعه‏ به‏ آراء عمومي‏ به‏ تصويب‏ اكثريت‏ مطلق‏ شركت‏ كنندگان‏ در همه‏­پرسي‏ برسد. رعايت‏ ذيل‏ اصل‏ پنجاه‏ و نهم‏ در مورد همه‏­پرسي‏ (بازنگري‏ در قانون‏ اساسي‏) لازم‏ نيست...»‏

ب. همه­پرسي سياسي؛ وقتي كه رييس كشور براي اتخاذ تصميمات سياسي فوق العاده با مراجعه به اكثريت آراء مردم اعتماد آن­ها را نسبت به خود جلب مي­كند، اين عمل را همه­پرسي سياسي مي­گويند. در مورد اين نوع همه­پرسي هيچ قرينه روشني در قانون اساسي ديده نمي­شود.[30] ممكن است بند (3) اصل 110 قانون اساسي كه صدور فرمان همه­پرسي را جز وظايف و اختيارات مقام رهبري ذكر كرده است ناظر به همين نوع از همه­پرسي باشد.[31]

ج. همه­پرسي تقنيني؛ به طور معمول قانون­گذاري توسط نمايندگان مردم صورت مي­گيرد. اما گاهي در خصوص مسايل مهم و اساسي، مي­توان براي قانون‌گذاري مستقيماً به آراي عمومي مراجعه كرد؛ در اين صورت همه‌پرسي تقنيني شكل مي­گيرد. اصل 59 قانون اساسي در اين رابطه مي‌گويد:

«در مسايل‏ بسيار مهم‏ اقتصادي‏، سياسي‏، اجتماعي‏ و فرهنگي‏ ممكن‏ است‏ اعمال‏ قوه‏ مقننه‏ از راه‏ همه‏­پرسي‏ و مراجعه‏ مستقيم‏ به‏ آراء مردم‏ صورت‏ گيرد. درخواست‏ مراجعه‏ به‏ آراء عمومي‏ بايد به‏ تصويب‏ دو سوم‏ مجموع‏ نمايندگان‏ مجلس‏ برسد.»

قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، نظارت بر اجراي همه پرسي را بر عهده شوراي نگهبان قرار داده است. در اصل 99 آمده است:

«شوراي‏ نگهبان‏ نظارت‏ بر انتخابات‏ مجلس‏ خبرگان‏ رهبري‏، رياست‏ جمهوري‏، مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ و مراجعه‏ به‏ آراء عمومي‏ و همه‏ پرسي‏ را بر عهده‏ دارد».

بديهي است با اطلاق به كار رفته در اين اصل، نظارت شوراي نگهبان بر اجراي همه­پرسي و مراجعه به آراي عمومي، شامل كليه اَشكال همه­پرسي­هاي مذكور مي­شود.




4ـ ساير وظايف شوراي نگهبان


در قسمت قبل سه مورد از مهمترين وظايف شوراي نگهبان مورد بررسي قرار گرفت. در اين بخش، جهت تكميل مباحث، اشاره­اي گذرا به ساير وظايف شوراي نگهبان خواهيم داشت.

1ـ4ـ حضور در مراسم تحليف رييس جمهور

رئيس جمهور منتخب مردم بايد در آغاز مسئوليت خود سوگندنامه مخصوصي را قرائت نمايد. بر اساس اصل 121 قانون اساسي، حضور اعضاي شوراي نگهبان در مراسم تحليف رئيس جمهور لازم است. در قسمتي از اصل فوق آمده است:

«رييس‏ جمهور در مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ در جلسه­اي‏ كه‏ با حضور رييس‏ قوه‏ قضاييه‏ و اعضاي‏ شوراي‏ نگهبان‏ تشكيل‏ مي­شود به‏ ترتيب‏ زير سوگند ياد مي‌كند و سوگندنامه‏ را امضا مي­نمايد ...»

همان­گونه كه پيش­تر گفته شد، حضور الزامي اعضاي شوراي نگهبان در اين مراسم، حضوري صرفاً تشريفاتي است.

2ـ4ـ حضور در مجلس شوراي اسلامي

به طور معمول، مصوبات مجلس شوراي اسلامي به شوراي نگهبان ارسال مي­شود و شورا نيز ظرف ده يا عندالاقتضاء بيست روز آن را مورد بررسي قرار داده و نظر خود را درباره آن اعلام مي­نمايد. قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، براي موارد فوري، ترتيب ديگري را پيش بيني نموده است و آن اين است كه اعضاي شوراي نگهبان بايد در اين گونه موارد در مجلس حاضر شده و نظر خود را در همان جلسه اعلام نمايند. در اصل 97 آمده است:

«اعضاي‏ شوراي‏ نگهبان‏ به‏ منظور تسريع در كار مي‏­توانند هنگام‏ مذاكره‏ دربارة‏ لايحه‏ يا طرح‏ قانوني‏ در مجلس‏ حاضر شوند و مذاكرات‏ را استماع‏ كنند. اما وقتي‏ طرح‏ يا لايحه‏­اي‏ فوري‏ در دستور كار مجلس‏ قرار گيرد، اعضاي‏ شوراي‏ نگهبان‏ بايد در مجلس‏ حاضر شوند و نظر خود را اظهار نمايند».[32]

حضور شوراي نگهبان در جلسات غيرعلني مجلس شوراي اسلامي نيز لازم است. بر اساس اصل 69 قانون اساسي، جلسات مجلس شوراي اسلامي علني است و گزارش كامل آن نيز از طريق راديو و روزنامه رسمي براي اطلاع عموم منتشر مي­شود، ولي در موارد اضطراري، و در صورتي‏ كه‏ امنيت‏ كشور ايجاب‏ كند، به‏ تقاضاي‏ رييس‏ جمهور يا يكي‏ از وزرا يا ده‏ نفر از نمايندگان مجلس‏، جلسه‏ غيرعلني‏ تشكيل‏ مي‏­شود. حضور شوراي نگهبان در جلسات غير علني مجلس ضروري است. در قسمتي از اصل 69 قانون اساسي آمده است:

«... مصوبات‏ جلسه‏ غير علني‏ در صورتي‏ معتبر است‏ كه‏ با حضور شوراي‏ نگهبان‏ به‏ تصويب‏ سه‏ چهارم‏ مجموع‏ نمايندگان‏ برسد. گزارش‏ و مصوبات‏ اين‏ جلسات‏ بايد پس‏ از بر طرف‏ شدن‏ شرايط اضطراري‏ براي‏ اطلاع‏ عموم‏ منتشر گردد».

3ـ4ـ حضور در شوراي بازنگري قانون اساسي

قانون اساسي در مقايسه با قوانين عادي از ثبات بيشتري برخوردار است. با وجود اين، قانون اساسي نيز ممكن است مورد تجديد نظرو بازنگري قرار گيرد؛ همانطور كه قانون اساسي مصوب سال 1358، پس از ده سال در سال 1368 مورد بازنگري قرار گرفت. گفتني است كه بازنگري در قانون اساسي تنها در موارد ضروري، مجاز است كه در اين صورت، مقام‏ رهبري‏ پس‏ از مشورت‏ با مجمع تشخيص‏ مصلحت‏ نظام،‏ طي‏ حكمي‏ خطاب‏ به‏ رييس‏ جمهور موارد اصلاح‏ يا تتميم‏ قانون‏ اساسي‏ را به‏ شوراي‏ بازنگري‏ قانون‏ اساسي‏ پيشنهاد مي‏­نمايد. قانون اساسي تركيب اعضاي شوراي بازنگري را نيز مشخص كرده است. در قسمتي از آخرين اصل قانون اساسي (اصل 177) آمده است:

«... مقام‏ رهبري‏ ... موارد اصلاح‏ يا تتميم‏ قانون‏ اساسي‏ را به‏ شوراي‏ بازنگري‏ قانون‏ اساسي‏ با تركيب‏ زير پيشنهاد مي‏­نمايد:

1ـ اعضاي‏ شوراي‏ نگهبان‏؛ 2ـ رؤساي‏ قواي‏ سه‌گانه‏؛ 3ـ اعضاي‏ ثابت‏ مجمع تشخيص‏ مصلحت‏ نظام‏؛ 4ـ پنج‏ نفر از اعضاي‏ مجلس‏ خبرگان‏ رهبري‏؛ 5ـ ده‏ نفر به‏ انتخاب‏ مقام‏ رهبري‏؛ 6ـ سه‏ نفر از هيئت‏ وزيران‏؛ 7ـ سه‏ نفر از قوه‏ قضاييه‏؛ 8ـ ده‏ نفر از نمايندگان‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏؛ 9ـ سه‏ نفر از دانشگاهيان‏...».

چنان­­كه ملاحظه مي­شود كليه اعضاي شوراي نگهبان از اعضاي تشكيل­دهندة شوراي بازنگري قانون اساسي مي باشند كه بايد با حضور در جلسات اين شورا، نسبت به بررسي موارد ارجاعي جهت اصلاح يا تتميم قانون اساسي اقدام كنند.

4ـ4ـ حضور در شوراي موقّت رهبري

در نظام جمهوري اسلامي ايران، رهبري و ولايت امر بر عهده فقيه واجد شرايط است. شرايط رهبر و نحوه تعيين وي در قانون اساسي بيان شده است.[33] هر گاه‏ رهبر از انجام‏ وظايف‏ قانوني‏ خود ناتوان‏ شود، يا شرايط قانوني را از دست دهد، يا معلوم‏ شود از ابتدا فاقد بعضي‏ از شرايط بوده‏ است‏، از مقام‏ خود بر كنار مي­شود. در اين گونه موارد و نيز در صورت‏ فوت‏ يا كناره‏­گيري‏ رهبر، تا انتخاب رهبر جديد توسط مجلس خبرگان رهبري، شوراي رهبري وظايف رهبري را بر عهده خواهد داشت. در شوراي رهبري، يكي از فقهاي شوراي نگهبان حضور خواهد داشت. در صورتي كه مقام رهبري بر اثر بيماري‏ يا حادثه ديگري‏ موقتاً از انجام‏ وظايف‏ رهبري‏ ناتوان‏ شود، در اين‏ مدت‏ نيز شوراي‏ رهبري وظايف‏ او را عهده‏ دار خواهد بود. در قسمتي از اصل 111 قانون اساسي آمده است:

«... تا هنگام‏ معرفي‏ رهبر، شورايي‏ مركب‏ از رييس‏ جمهور، رييس‏ قوه‏ قضاييه‏ و يكي‏ از فقهاي‏ شوراي‏ نگهبان‏ به انتخاب‏ مجمع تشخيص‏ مصلحت‏ نظام‏، همه‏ وظايف‏ رهبري‏ را به‏ طور موقت‏ به‏ عهده‏ مي‌گيرد ...».

5ـ4ـ تهيه اولين قانون مجلس خبرگان رهبري

يكي از نهادهاي مهم در نظام جمهوري اسلامي ايران، مجلس خبرگان رهبري است كه وظيفه­اش تعيين رهبر و نظارت بر كارهاي وي مي باشد. اين نهاد، قانون و آيين­نامه مخصوصي دارد كه انجام هر گونه تغيير و اصلاح در آن، در صلاحيت خود آنان است. روشن است كه تا پيش از تشكيل اولين مجلس خبرگان، قانون و آيين­نامه اين نهاد را بايد نهاد ديگري تهيه مي­كرد. قانون اساسي اين وظيفه را بر عهدة فقهاي شوراي نگهبان قرار داده است. در اصل 108 قانون اساسي آمده است:

«قانون‏ مربوط به‏ تعداد و شرايط خبرگان‏، كيفيت‏ انتخاب‏ آنها و آيين­نامه‏ داخلي‏ جلسات‏ آنان‏ براي‏ نخستين‏ دوره‏ بايد به‏ وسيله‏ فقهاي اولين‏ شوراي‏ نگهبان‏ تهيه‏ و با اكثريت‏ آراء آنان‏ تصويب‏ شود و به‏ تصويب‏ نهايي‏ رهبر انقلاب‏ برسد. از آن‏ پس‏ هر گونه‏ تغيير و تجديدنظر در اين‏ قانون‏ و تصويب‏ ساير مقررات‏ مربوط به‏ وظايف‏ خبرگان‏ در صلاحيت‏ خود آنان‏ است‏».

6ـ4ـ عضويت در مجمع تشخيص مصلحت نظام

در جمهوري اسلامي ايران، براي داوري بين مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان و نيز براي ارائه نظرات مشورتي به مقام رهبري در خصوص تعيين سياست­هاي كلّي نظام و حلّ معضلات نظام (بند 1 و 8 اصل 110)، مرجعي خاص پيش بيني شده است كه «مجمع تشخيص مصلحت نظام» نام دارد. اين نهاد توسط امام خميني (ره) ايجاد شد و در بازنگري سال 1368، در قانون اساسي نيز ذكر گرديد. انتخاب اعضاي مجمع تشخيص مصلحت با مقام رهبري است. در اصل 112 قانون اساسي آمده است:

«مجمع تشخيص‏ مصلحت‏ نظام‏ براي‏ تشخيص‏ مصلحت‏ در مواردي‏ كه‏ مصوبه‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ را شوراي‏ نگهبان‏ خلاف‏ موازين‏ شرع‏ و يا قانون‏ اساسي‏ بداند و مجلس‏ با در نظر گرفتن‏ مصلحت‏ نظام،‏ نظر شوراي‏ نگهبان‏ را تأمين‏ نكند و مشاوره‏ در اموري‏ كه‏ رهبري‏ به‏ آنان‏ ارجاع‏ مي‏ دهد و ساير وظايفي‏ كه‏ در اين‏ قانون‏ ذكر شده‏ است‏ به‏ دستور رهبري‏ تشكيل‏ مي‏­شود. اعضاي ثابت‏ و متغير اين‏ مجمع را مقام‏ رهبري‏ تعيين‏ مي‏­نمايد. مقررات‏ مربوط به‏ مجمع توسط خود اعضا تهيه‏ و تصويب‏ و به‏ تأييد مقام‏ رهبري‏ خواهد رسيد.»

از بدو تأسيس مجمع تشخيص مصلحت تاكنون، در ميان اعضاي مجمع، همواره تعدادي از اعضاي شوراي نگهبان نيز توسط مقام رهبري معرفي و تعيين شده­اند.

هم اينك نيز كليه فقهاي شوراي نگهبان؛ از جمله اعضايِ ثابتِ حقوقي اين مجمع مي­باشند.

7-4- تاييد توقف انتخابات در زمان جنگ و اشغال نظامي:

طبق اصل 68 قانون اساسي "در زمان جنگ و اشغال نظامي كشور به پيشنهاد رئيس جمهور و تصويب سه چهارم مجموع نمايندگان و تاييد شوراي نگهبان، انتخابات نقاط اشغال شده يا تمامي مملكت براي مدت معيني متوقف مي شود و در صورت عدم تشكيل مجلس جديد، ‌مجلس قديم همچنان به كار خود ادامه خواهد داد."

8-4- اظهار نظر در خصوص مغايرت يا عدم مغايرت اساسنامه هاي سازمان ها وشركتهاي دولتي موضوع اصل 85 قانون اساسي با موازين شرع وقانون اسا سي :

چنانچه به موجب اصل 85 قانون اساسي، مجلس شوراي اسلامي اجازه تصويب اساسنامه سازمان ها،شركتها ومؤسسات دولتي يا وابسته به دولت را به دولت واگذار نمايد اساسنامه هاي مذكور از جنبه عدم مغايرت با اصول و احكام مذهب رسمي كشور وقانون اساسي مي بايست به ترتيب مذكور در اصل 98 قانون اساسي مورد بررسي توسط شوراي نگهبان قرار گيرندكه نظر شوراي نگهبان در اين خصوص قطعي ولازم الاتباع مي باشد.





گفتار دوم: ساختار شوراي نگهبان



1ـ اعضاي شوراي نگهبان


شوراي نگهبان داراي تركيب دوگانه اي است. اين نهاد، مجموعاً 12 عضو دارد كه براي يك دوره شش ساله انتخاب مي­شوند.[34] نيمي از اعضاي آن فقيه و نيمي ديگر حقوق­دان هستند. شرايط و نحوه تعيين فقها و حقوق­دانان به شرح زير است.

1ـ1ـ فقهاي شوراي نگهبان

1ـ1ـ1ـ شرايط فقها

در قسمتي از اصل 91 قانون اساسي آمده است:

«... شورايي به نام شوراي نگهبان با تركيب زير تشكيل مي­گردد:

شش نفر از فقهاي عادل و آگاه به مقتضيات زمان و مسايل روز. انتخاب اين عده با مقام رهبري است...»

به موجب اين اصل، «فقاهت»، «عدالت» و «آگاهي به مقتضيات زمان و مسايل روز»، شرايط عضويت در شوراي نگهبان است.

فقه در لغت به معناي «فهميدن» است و فقيه اصطلاحاً به كسي گفته مي­شود كه توانايي استنباط و استخراج احكام شرعي از منابع فقهي (كتاب خدا، سنت، عقل و اجماع) را داشته باشد. با توجه به اسلامي بودن نظام جمهوري اسلامي و ضرورت انطباق كليه مصوبات با احكام شرعي و نيز مرجعيت فقها در بيان احكام شرعي، شرط فقاهت، منطقي است.

شرط ديگر، «عدالت» است. نوع وظايف شوراي نگهبان و اهميت آن ايجاب مي­كند كه اعضاي اين نهاد داراي يك وارستگي اخلاقي و تقواي بالايي باشند. عدالت، مخالف فسق است و عادل به كسي گفته مي­شود كه از هواي نفس خويش پيروي نمي­كند و در رفتار و گفتار خود مراقبت مي­كند تا بر خلاف رضايت خداوند اقدام ننمايد.[35] لحاظ نمودن چنين شرطي براي كساني كه قرار است پاسدار دين و نگهبان قانون اساسي باشند، يك ضرورت انكار ناپذير است.

سومين شرط، «آگاهي به مقتضيات زمان و مسايل روز» است.[36] لازمه مصون ماندن از كج­انديشي و انحراف در رأي و نظر، آگاه بودن از نيازهاي زمان و مسايل روز است. در روايات ديني ما تأكيد شده است: «كسي كه نسبت به زمان خويش،آگاه باشد، مورد هجوم شبهات واقع نمي­شود.»[37]

وجود اين شرط در فقهاي شوراي نگهبان باعث مي­شود كه آنها با آشنايي و تسلّط به شرايط زمان و مكان و نيازها و اقتضائات جاري جامعة كنوني، نسبت به بررسي مصوبات مجلس شوراي اسلامي اقدام كنند.

بدين ترتيب، كساني كه از حيث علمي در درجه فقاهت بوده و از مسايل و نيازهاي روز آگاهي داشته و از حيث اخلاقي نيز در مرتبه عدالت قرار دارند، وظيفه صيانت و پاسداري از شرع و قانون اساسي را برعهده دارند.

2ـ1ـ1ـ نحوه تعيين، عزل و استعفاي فقها

به موجب اصل 91 قانون اساسي، انتخاب فقهاي شوراي نگهبان با مقام رهبري است. مقام رهبري، از ميان فقيهان، كساني را كه واجد شايستگي و شرايط لازم براي عضويت در شوراي نگهبان باشند، به اين سِمَت منصوب مي­كند. علاوه بر اصل 91، بند (6) اصل 110 نيز «نصب، عزل و قبول استعفاي فقهاي شوراي نگهبان» را جزء وظايف و اختيارات رهبري دانسته است. بدين ترتيب، هرگاه يكي از اعضاي فقيه شوراي نگهبان نتواند وظايف خود را به درستي انجام دهد، مقام رهبري مي­تواند وي را بر كنار كند. همچنين اگر عضوي از فقها از سِمَت خود استعفا دهد، پذيرش استعفاي وي با مقام رهبري مي­باشد.

2ـ1ـ حقوق­دانان شوراي نگهبان

1ـ2ـ1ـ شرايط حقوق­دانان

در بخش ديگري از اصل 91، در مورد شرايط عضويت حقوق­دانان در شوراي نگهبان چنين آمده است:

«... شش نفر حقوق­دان در رشته­هاي مختلف حقوقي، از ميان حقوق­دانان مسلماني كه به وسيله رئيس قوه قضاييه به مجلس شوراي اسلامي معرفي مي­شوند و با رأي مجلس انتخاب مي­گردند.»

در اين عبارت نيز به شرايط نيمي ديگر از اعضاي شوراي نگهبان و نحوه تعيين آنان اشاره شده است و تأكيد دارد كه اين گروه بايد «حقوق­دان» باشند. حقوق در يك معنا دانشي است كه قوانين و مقررات موضوعه را تحليل و بررسي مي­كند به كسي كه از اين دانش برخوردار باشد، حقوق­دان گفته مي‌شود.

حقوق­دانان شوراي نگهبان بايد مسلمان باشند. اسلام، اعتراف به وحدانيت خدا، رسالت حضرت محمد (ص) و معاد بوده و از لوازم آن ، پايبندي عملي به احكام اسلام است.

2ـ2ـ1ـ نحوه تعيين، عزل و استعفاي حقوق دانان

قانون اساسي در مورد نحوه تعيين حقوق­دانان، مراحل زير را پيش­بيني كرده است:

الف- معرفي از سوي رئيس قوه قضاييه؛ در مرحله اول، رئيس قوه قضاييه تعدادي از حقوق­دانان واجد شرايط را به مجلس معرفي خواهد كرد و از آنجا كه قوه قضاييه بيشترين ارتباط و شناخت را نسبت به جامعه حقوقي كشور دارد، از اين­رو، واگذاري اين مسئوليت به رئيس دستگاه قضايي، منطقي به نظر مي‌رسد.

ب- انتخاب توسط مجلس شوراي اسلامي؛ از متن اصل 91 قانون اساسي در اين مورد چنين بر مي­آيد كه تعداد حقوق­داناني كه رئيس قوه قضاييه به مجلس معرفي مي­كند، بايد بيش از تعداد افراد مورد نياز باشند. عبارت «از ميان حقوق­دانان» و نيز عبارت «انتخاب مي­شوند»، همين مطلب را مي­رساند. به عبارت ديگر، اگر تعداد افراد معرفي شده برابر با تعداد افراد مورد نياز باشند، ديگر عمل مجلس، انتخاب از ميان اشخاص معرفي شده نخواهد بود. گفتني است قانون اساسي در مورد تعداد افراد معرفي شده، عدد خاصي را ذكر نكرده است.

سؤالي كه ممكن است به ذهن خطور كند، اين است كه آيا حقوق­دانان شوراي نگهبان نيز قابل عزل هستند؟ در اين صورت كدام مرجع حق عزل آنان را دارد؟ سؤال ديگر اين‏است كه آيا حقوق­دانان مي‏توانند از سِمَت خود استعفا دهند؟ در اين صورت پذيرش استعفاي آنان با كيست؟

هر چند قانون اساسي در بند (6) اصل 110، مسئله عزل و استعفاي فقهاي شوراي نگهبان را مطرح نموده است، ولي در مورد حقوق­دانان سكوت كرده است. با اين وجود، مادة‌ 7 آيين­نامه داخلي شوراي نگهبان صرفاً به موضوع استعفاي اعضاي حقوق­دان شوراي نگهبان اشاره و بيان داشته است:

«استعفاي‌ اعضاي‌ شورا بايد كتباً به‌ دبير شورا اعلام‌ شود. دبير شورا استعفانامه‌ را در اولين‌ جلسة‌ شورا قرائت‌ مي‌كند. چنان ­چه‌ ظرف‌ يك‌ هفته‌ از تاريخ‌ قرائت،‌ استعفا مسترد نشد، استعفانامة‌ عضو فقيه‌ به‌ مقام‌ معظم‌ رهبري‌ و استعفانامة‌ عضو حقوق­دان‌ به‌ رؤساي‌ قوة‌ قضاييه‌ و قوة‌ مقننه‌ اعلام‌ مي‌گردد.»



3ـ1ـ مدت عضويت در شوراي نگهبان

براساس اصل 92 قانون اساسي، اعضاي شوراي نگهبان براي مدت شش سال انتخاب مي‏شوند؛ در حالي كه دوره نمايندگي مجلس شوراي اسلامي چهارساله است. اين تدبير موجب شده است كه در هر دوره جديد قانون­گذاري مجلس، شورايي با سابقه و با تجربه‏اي كافي در كنار آن، به انجام وظيفه مشغول باشد. علاوه بر آن، با توجه به اين‏كه بعد از گذران يك دوره دوازده ساله كه كشور سه مجلس قانون­گذاري و دو شوراي نگهبان را تجربه خواهد كرد و دوران انجام وظيفه هر دو همزمان به پايان خواهد رسيد، باز هم تمهيداتي در قانون اساسي انديشيده شده تا تجربه و سابقه بر نوگرايي ترجيح داده شده است.

نخست آن­كه نصف اعضاي حقوق­دان و فقيه شوراي نگهبان در اولين دوره، پس از سپري شدن سه سال، به قيد قرعه تعويض خواهند شد. به اين ترتيب، اعضاي جديد، از توان و تجربه شش عضو سابق شورا استفاده خواهند كرد. ذيل اصل 92 قانون اساسي در اين خصوص مقرر مي‏دارد:

«... ولي در نخستين دوره پس از گذشتن سه سال، نيمي از اعضاي هر گروه به قيد قرعه تغيير مي‏يابند و اعضاي تازه‏اي به جاي آن‏ها انتخاب مي‏شوند».

دوم آن كه حضور اعضاي سابق در شوراي جديد مجاز است.

آيين‏نامه داخلي شوراي نگهبان براي جلوگيري از فترت در كار شوراي نگهبان در ماده 6 مقرر مي‏دارد:

«دبير شورا 40 روز قبل‌ از پايان‌ مدت‌ عضويت‌ اعضايي‌ كه‌ عضويتشان‌ در شرف‌ انقضا است،‌ طي‌ نامه‌اي‌ مراتب‌ را در مورد فقها به‌ مقام‌ معظم‌ رهبري‌ و در مورد حقوق­دانان‌ به‌ رئيس‌ قوة‌ قضاييه‌ اعلام‌ مي‌نمايد.»




2ـ تشكيلات اداري شوراي نگهبان


براي گردش كار اداري، به موجب ماده واحده قانون تأسيس دبيرخانه شوراي نگهبان (مصوب 4/11/1360)، شوراي نگهبان اقدام به تشكيل دبيرخانه‏اي نموده است. ماده فوق اشعار مي‏دارد كه شوراي نگهبان متناسب با وظايفي كه در قانون اساسي به عهده آن گذاشته شده، داراي تشكيلات اداري تخصصي خواهد بود. در مادة‌ 23 آيين­نامه داخلي شوراي نگهبان آمده است:

«شوراي‌ نگهبان‌ داراي‌ يك‌ دبير و يك‌ قائم‌مقام‌ از اعضاي شوراي‌ نگهبان‌ و يك‌ سخنگو (از اعضا و يا خارج‌ از اعضاي شوراي‌ نگهبان‌) خواهد بود كه‌ براي‌ مدت‌ يكسال‌ انتخاب‌ مي‌گردند.»



3ـ نحوه تشكيل جلسات شوراي نگهبان


طبق ماده 9 آيين نامه داخلي شوراي نگهبان، اين نهاد براي بررسي و تأييد مصوبات مجلس و ساير امور ارجاعي از نهادهايي همچون ديوان عدالت اداري، جلسات عادي و فوق­العاده دارد.

جلسات عادي شورا هفته‌اي‌ دو روز تشكيل‌ مي‌شود (مادة‌ 10).

به‌ هنگام‌ رسيدگي‌ به‌ انتخابات‌ و لايحة‌ بودجه‌ و موارد مشابه‌ علاوه‌ بر روزهاي‌ معين، تعداد جلسات‌ لازم‌ توسط‌ دبير با توافق‌ اعضاي شورا تعيين‌ مي‌شود (مادة‌ 11).

جلسات‌ فوق‌العاده‌ بر حسب‌ ضرورت‌ بنا بر تشخيص‌ و تصميم‌ دبير شورا و يا تقاضاي‌ سه‌ نفر از اعضاء تشكيل‌ خواهد شد (ماده 12).

جلسات‌ شوراي‌ نگهبان‌ با حضور هفت نفر از اعضا رسميت پيدا مي كند، ولي‌ اخذ آرا جز در موارد ضروري‌ و يا حصول‌ رأي‌ لازم‌ با حضور حداقل‌ نه نفر خواهد بود (مادة‌ 13).

جلسات‌ فقها با حضور چهار نفر، رسميت مي يابد ، ولي‌ اخذ رأي‌ جز در موارد ضروري‌ و يا حصول‌ رأي‌ لازم‌ با حضور حداقل‌ پنج نفر خواهد بود (مادة‌ 14).




--------------------------------------------------------------------------------

[1]. لازم به ذكر است كه به رغم پيش­بيني اصل طراز در قانون اساسي مشروطه، به جز در مقطعي ابتدايي از تشكيل مجلس شوراي ملي، به دلايل متعدّد، هيئت علماي پيش­بيني شده در اين اصل، در عمل نتوانست به وظايف خويش عمل كند.

[2]. فرج‏الله هدايت‌نيا و محمدهادي كاوياني، بررسي فقهي-حقوقي شوراي نگهبان، (پژوهشگاه فرهنگ و انديشه اسلامي، چاپ اول، تهران، 1380)، ص 105 .

[3]. اين شيوه در اصول 96، 94، 91، 85، 72، و 112 كاملاً رعايت شده است.

[4]. مشروح مذاكرات مجلس خبرگان قانون اساسي نيز مؤيد برداشت فوق است. ر.ك: اداره كل امور فرهنگي و روابط عمومي مجلس شوراي اسلامي، صورت مشروح مذاكرات بررسي نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، (تهران، 1364)، ج 1، ص 306 و ج 2، ص 963.

[5]. ماده 41- در صورتي كه مصوبه به لحاظ مغايرت با موازين شرعي براي رسيدگي مطرح باشد، موضوع جهت اظهارنظر به شوراي نگهبان ارسال مي‌شود. نظر فقهاي شوراي نگهبان براي هيأت عمومي، لازم‌الاتباع است.

[6]. اداره كل امور فرهنگي و روابط عمومي مجلس شوراي اسلامي، همان، ج 2، ص 1008.

[7]. نظريه تفسيري شماره 1983 مورخ 8/2/1360؛ منتشر شده در روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران، مجموعه قوانين سال 1360، قسمت نظريه‏هاي شوراي نگهبان، ص 3.

[8]. ابن منظور، لسان العرب، (دارالجيل- دار لسان­العرب، 1408 ق.)، ج 4، ص 195.

[9]. راغب اصفهاني، مفردات الفاظ قرآن، (انتشارات ذوي القربي، چاپ سوم، قم، 1382)، ص 636.

[10]. ناصر كاتوزيان، فلسفه حقوق، (شركت سهامي انتشار، چاپ اول، تهران، 1377)، ج 2، ص 208.

[11]. نظريه تفسيري شماره 583/21/76 مورخ 10/3/1376؛ منتشر شده در روزنامه رسمي شماره 15239 مورخ 10/3/1376.

[12]. جلال‏الدين مدني، حقوق اساسي و نهادهاي سياسي جمهوري اسلامي ايران، (چاپخانه علامه طباطبايي، چاپ سوم، تهران، 1374)، ص229.

[13]. براي ديدن ساير انواع تفسير در علم حقوق مراجعه شود به ناصر كاتوزيان، فلسفه حقوق: ج 2، ص 208؛ و براي ديدن شرايط تفسير رجوع شود به فرج الله هدايت نيا و محمد هادي كاوياني، پيشين، ص148.

[14]. قانون اساسي آلمان: «ماده 93ـ بند (1): دادگاه قانون اساسي فدرال در موارد زير تصميم مي‏گيرد: 1. تفسير اين قانون بنيادي در صورت بروز اختلاف در حدود اختيارات و وظايف يكي از عالي‏ترين سازمان‏هاي فدرال يا هر طرف ذي‏نفعي كه حقوقي به موجب اين قانون بنيادي يا قواعد مربوط به آيين دادرسي در يكي از عالي‏ترين سازمان‏هاي فدرال به وي داده شده است ...».

قانون اساسي روسيه: «دادگاه قانون اساسي فدراسيون روسيه بنا به درخواست رييس جمهور فدراسيون روسيه، شوراي فدراسيون، دوماي دولتي، هيئت دولت فدراسيون روسيه و ارگان‏هاي قوة مقننه، اعضاي فدراسيون روسيه، قانون اساسي فدراسيون روسيه را تفسير مي‏كند.»

[15]. در ايالات متحده امريكا، تنها مرجع تفسير قانون اساسي ديوان عالي آن كشور مي‏باشد. جلال‏الدين مدني، حقوق اساسي تطبيقي، (كتابخانه گنج دانش، چاپ اول، تهران، 1374)، ص 177.

[16]. محمد هاشمي، حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران، (مجتمع آموزش عالي قم، چاپ دوم، 1375)، ج2، ص 303.

[17]. علي­اكبر دهخدا، لغت­نامه، (دانشگاه تهران، چاپ دوم، تهران، 1377)، ج14، ص22561.

[18]. ابن­منظور، پيشين، ج6، ص664 .

[19]. اصول 54 و 55 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران.

[20]. اصل 174 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران.

[21]. عبارت «مجلس خبرگان رهبري» در اصل 99 قانون اساسي مصوب سال 1358 وجود نداشته است و در بازنگري سال 1368 به متن اصل فوق اضافه شده است.

[22] نشريه روزنامه رسمي كشور، مجموعه قوانين سال 1370، ص52؛ و ر. ك: مركز تحقيقات شوراي نگهبان، مجموعه نظريات شوراي نگهبان، (چاپخانه سروش، 1381)، ص226 و 227.

[23]. ناصر كاتوزيان، حقوق مدني- عطايا، (كتابخانه گنج دانش، چاپ سوم، تهران، 1377)، ص241.

[24]. همان مأخذ.

[25]. محمد هاشمي، پيشين، ص39.

[26]. در ماده 78 قانون مدني جمهوري اسلامي ايران هر دو نوع نظارت ذكر شده است: «واقف مي‌تواند بر متولّي ناظر قرار دهد كه اعمال متولّي به تصويب يا اطلاع او باشد». اين تقسيم از منابع فقهي به متون قانوني راه پيدا كرده است.

[27]. تركيب پيش­بيني شده براي هيئت­هاي نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبري نيز، مشابه تركيب مقرر براي مجلس شوراي اسلامي است.

[28]. مفاد اين ماده، با اندك تغيير عبارتي در ماده 3 اولين قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي مصوب 2/7/1359 نيز ذكر شده بود. اين ماده بيان مي­كرد: «هيئت مركزي نظارت، بر كليه مراحل انتخابات و جريان‏هاي انتخاباتي و اقدامات وزارت كشور كه در امر انتخابات مؤثر است و هيئت‏هاي اجرايي و انجمن‏هاي نظارت بر انتخابات و تشخيص صلاحيت نامزدهاي نمايندگي و آنچه مربوط به صحت انتخابات مي‏شود، نظارت خواهد كرد.»

[29]. تبصره 1 ماده 3 قانون انتخابات مجلس خبرگان رهبري و آيين­نامه داخلي آن؛ همچنين تبصره 1 ماده 11 آيين­نامه اجرايي قانون انتخابات مجلس خبرگان.

[30]. محمد هاشمي، پيشين، ص86.

[31]. بعضي از حقوق­دانان در اين خصوص گفته­اند: «به نظر مي­رسد كه مقام رهبري براي اتخاذ برخي از تصميمات سياسي و قانوني خود كه با افكار عمومي و مشاركت مردم قابليت ارتباط بيشتري دارد، [مي­تواند] از طريق مراجعه به آراي عمومي اعتماد مردم را جلب نمايد.» همان، ص85.

[32]. در مادة‌ 17 آيين­نامة داخلي شوراي نگهبان آمده است: «در مورد طرحها و لوايح‌ فوري‌ اعضاء شوراي‌ نگهبان‌ پس‌ از تصويب‌ مجلس‌ شوراي‌ اسلامي‌ از مجلس‌ خارج‌ و بعد از مشورت‌، ظرف‌ 24 ساعت‌ نظر خود را اظهار نمايند.

تبصره‌: در موارد فوري‌ جلسة‌ شورا تا رسيدن‌ به‌ نظرية‌ قابل‌ اعلام‌ ادامه‌ مي‌يابد و اعضاء نمي‌توانند جلسه‌ را ترك‌ گويند.»

[33]. به اصول پنجم و يكصد و هفتم تا يكصد و يازدهم قانون اساسي مراجعه شود.

[34] اصل 92 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران: «اعضاي‏ شوراي‏ نگهبان‏ براي‏ مدت‏ شش‏ سال‏ انتخاب‏ مي‏­شوند ولي‏ در نخستين‏ دوره‏ پس‏ از گذشتن‏ سه‏ سال‏، نيمي‏ از اعضاي‏ هر گروه‏ به‏ قيد قرعه‏ تغيير مي‏­يابند و اعضاي‏ تازه‏اي‏ به‏ جاي‏ آن­ها انتخاب‏ مي‏­شوند.»

[35]. در روايات ما با تأكيد بر لزوم تبعيت از فقيهاني كه خويشتن­دار، محافظ دين و مخالف هواي نفس هستند، چنين آمده است:

«فأمّا مَن كان مِن الفقهاء صائناً لِنفسه، حافظاً لِدينه، مخالفاً علي هواه، مطيعاً لأمر مولاه، فَلِلعَوام أن يُقلّدوه»؛ احتجاج طبرسي،ج2،ص263

[36]. اين شرط در مورد مجتهدين طراز اول، در اصل دوم متمم قانون اساسي مشروطيت نيز ذكر شده بود.

[37]. امام صادق عليه­السلام: «العالِمُ بِزَمانِهِ لاتَهجُمُ عَلَيهِ اللَّوابِس»؛ محمدباقر مجلسي، همان، ج75، ص269.
 
امتیاز دهی
 
 

نسخه قابل چاپ
بازديدها
تعداد بازديد از سايت: 9225944
تعداد بازديد زيرپورتال: 3662595
اين زيرپورتال امروز: 2067
تعداد بازديد اين صفحه: 3064170
در امروز: 2467
اين صفحه امروز: 927
Copyright © 2010 Guardian Council - All rights reserved.
خانه | بازگشت |
Guest (PortalGuest)


Powered By Sigma ITID.