شوراي نگهبان
 
مقالات

1392/4/26 چهارشنبه
يادداشت وارده؛
نظارت شوراي نگهبان بر قوانين و مقررات






شوراي نگهبان ضامن اسلاميت و نيز پاسدار قانون اساسي محسوب مي‌شود؛ زيرا با اختياراتي كه دارد، مانع تصويب قوانين مغاير با شرع و قانون اساسي مي‌شود.





فرج الله هدايت نيا گنجي

چكيده:

يكي از اصول مهم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، مربوط به تأسيس يك نهاد سياسي با تركيب ويژه‌اي به نام شوراي نگهبان است. شوراي نگهبان ضامن اسلاميت و نيز پاسدار قانون اساسي محسوب مي‌شود؛ زيرا با اختياراتي كه دارد، مانع تصويب قوانين مغاير با شرع و قانون اساسي مي‌شود. در اين راستا، نظارت بر قوانين و مقررات يكي از مهمترين وظايف اين نهاد به شمار مي‌رود. امّا، شوراي نگهبان چگونه اين وظيفه مهم را اعمال مي‌كند و در اين رابطه از چه اختيارات و محدوديت‌هايي برخوردار است؟ راجع به اين موضوع سؤالات مهمي وجود دارد كه اين نوشتار به آنها مي‌پردازد. سؤالاتي مانند: گستره نظارت، الزامي بودن نظارت، عدم قابليت تفويض نظارت و جايگاه احكام حكومتي ولي فقيه در اعمال نظارت.

مقدمه

شوراي نگهبان به عنوان يكي از مهمترين نهادهاي جمهوري اسلامي ايران، وظايف متعددي را بر عهده دارد. تفسير قانون اساسي، نظارت بر انتخابات و نظارت بر قوانين و مقررات وظايف مهمي است كه قانون اساسي آنها را بر عهده شوراي نگهبان قرار داده است. در مورد نظارت شوراي نگهبان بر قوانين و مقررات پرسشهاي مهمي وجود دارد كه شايسته بررسي است.
اين پرسشها به شرح زير است:

۱ـ فلسفه نظارت بر قوانين و مقررات چيست؟

۲ـ دامنه شمول نظارت بر قوانين و مقررات چقدر است؟

۳ـ آيا نظارت بر قوانين و مقررات الزامي است؟

۴ـ آيا نظارت بر قوانين و مقررات قابل تفويض است؟


در اين نوشتار، ابتدا كيفيّت و اقسام نظارت بر قوانين كشورها مورد بررسي قرار مي‌گيرد و سپس پرسشهاي فوق به بحث گذاشته مي‌شود.

۱ـ فلسفه نظارت

پيش از هر بحثي لازم است ضرورت نظارت بر قانون‌گذاري تبيين شود. چه ضرورتي دارد تا بر كار تقنين نظارت شود؟ در پاسخ به سؤال فوق بايد گفت كه قانون اساسي هر كشور به عنوان مهمترين سند رسمي، پايه و اساس همه امور محسوب مي‌گردد. اين قانون كه بحق «امّ القوانين» لقب گرفته، تعديل كننده همه شؤون حكومت، تنظيم كننده ساختار حكومتي و تضمين كننده حقوق و آزاديهاي عمومي است. ارزش و اعتبار اين قانون به گونه‌اي است كه آن را در رتبه‌اي بالاتر از تمامي قوانين و مقررات قرار داده است. با اين وجود، اين سند مهم، پيوسته از دو جهت در معرض خطر قرار دارد. يك جهت، احتمال نقض آن از سوي قوه مقننه است. ممكن است قانون‌گذار مصوباتي را وضع كند كه مغاير با بعضي از اصول قانوني اساسي باشد.(۱) جهت ديگر، نقض قانون اساسي در مرحله اجرا است. قوه مجريه يا قضاييه ممكن است در مورد اصول مربوط به خود مرتكب تخلف شده و اصول مربوطه را نقض كنند. براي مقابله با اين خطرها چه تدبيري انديشيده شده است؟

به طور معمول، براي پيشگيري از نقض قانون اساسي از سوي قوه مقننه، نهادي را به عنوان ناظر تعيين مي‌كنند و به او اختيار ابطال مصوبات مغاير با قانون اساسي اعطا مي‌كنند. به ديگر سخن، نهادي به عنوان ناظر با اختيارات لازم، وظيفه نگهباني و حراست از قانون اساسي را در قبال تعديهاي احتمالي قوه مقننه بر عهده مي‌گيرد.
در كشورهايي كه نظام‌هاي مكتبي بر آنها حكومت مي‌كنند، نگهباني از اصول مكتبِ حاكم، نيز ارزش و اهميّت ويژه‌اي دارد؛ بايد تدبيري اتخاذ شود تا قوانين مغاير با موازين مكتب وضع نشده و براي اجرا توشيح نگردد. براي پيشگيري از نقض اصول مكتب از سوي قوه مقننه نيز، نظارت يك مرجع ذي صلاح ضرورت پيدا مي‌كند.

از آنچه گذشت، معلوم مي‌شود كه «فلسفه نظارت بر قانون‌گذاري و ضرورت آن، پيشگيري از تخلفات احتمالي قوه مقننه نسبت به اصول قانون اساسي و موازين مكتب» است.

۲ـ مرجع نظارت

در فرع پيشين، ضرورت وجود يك نهاد نظارتي جهت بررسي مصوبات قوه مقننه و انطباق آن با قانون اساسي و نيز موازين شرعي (در نظام جمهوري اسلامي) بيان شد. اما نهادي كه مي‌تواند بر كار قانون‌گذاري نظارت نمايد بايد چه تركيبي داشته باشد؟ در منابع حقوق اساسي، از ضرورت كنترل قوانين به وسيله قانون اساسي بحث شده و دو روش در اين رابطه ذكر شده است. در برخي نظامها روش كنترل قضايي را برگزيده‌اند و به قوه قضائيه حق داده مي‌شود كه در هنگام رسيدگي قضايي، اگر قانوني را بر خلاف قانون اساسي بيابد از اجراي آن خودداري كنند و تحت شرايطي آن را غير قابل اجرا اعلام كنند. روش كنترل قضايي در ايالات متحده امريكا اعمال مي‌شود. در نظام حقوقي آلمان، با اين استدلال كه كنترل قوانين كاري بسيار مهم است، مرجع قضايي ويژه‌اي را پيش‌بيني كرده‌اند. در اين نظام «دادگاه قانون اساسي» وظيفه بررسي قوانين عادي از حيث عدم مغايرت آن با قانون اساسي را بر عهده دارد.

بعضي ديگر از نظامها، روش كنترل به وسيله «ارگان سياسي» انتخاب كرده‌اند؛ مثلاً، در فرانسه براي نيل به هدف ذكر شده، شورايي به نام «شوراي قانون اساسي» پيش‌بيني شده است. اين شورا كه مركب از نه عضو بوده و براي مدت نه سال نيز انتخاب مي‌شوند، كار بررسي قانون عادي و قوانين ارگانيك و انطباق آن با قانون اساسي را بر عهده دارد. حقوقدانان فرانسوي چنين استدلال كرده‌اند كه قواي سه گانه مقننه، مجريه و قضائيه در عرض يكديگر بوده و هم سطح هستند. سپردن وظيفه كنترل قوانين بر عهده يكي از قوا، اين قوه را در رتبه‌اي بالاتر از قواي ديگر قرار مي‌دهد و اين مسأله، تعادل و توازن بين قواي سه گانه را از بين مي‌برد. بدين ترتيب، آنها روش كنترل به وسيله يك نهاد سياسي مستقل و خارج از سلطه قواي سه گانه را ترجيح مي‌دهند.(2)

«شوراي نگهبان» در جمهوري اسلامي ايران، به عنوان يك نهاد سياسي مستقل، وظيفه كنترل قوانين را بر عهده دارد.

البتّه در جمهوري اسلامي ايران، نهاد ناظر بايستي از تركيب دو گانه‌اي برخوردار باشد؛ زيرا وظيفه اين مرجع نظارتي، از يك جهت، انطباق مصوّبات قوه مقنّنه با قانون اساسي و از جهت ديگر انطباق آن با موازين شريعت است. بنابراين، لازم است، جمعي از حقوقدانان و دين‌شناسان (فقها) عضو اين نهاد باشند. به همين دليل، در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، براي «شوراي نگهبان» دوازده عضو پيش‌بيني شده است. نيمي از اعضاي آن فقيه و نيمي ديگر حقوقدان هستند. اعضاي فقيه شوراي نگهبان، منتخبين مقام رهبري هستند. اعضاي حقوقدان اين شورا نيز از ميان كساني كه از سوي رئيس قوه قضاييه به مجلس معرفي شده‌اند، انتخاب مي‌شوند.(3)

نظارت شرعي بر مصوّبات قوه مقننه در نظام حقوقي كشور ما داراي سابقه و پيشينه است و آن، نظارت «فقهاي طراز اول» بر قانون‌گذاري در اصل دوم متمّم قانون اساسي مشروطه ايران است. البتّه بين اين نهاد و شوراي نگهبان از لحاظ «روش انتخاب اعضا»، «تركيب اعضا» و «وظايف» تفاوت وجود دارد كه براي رعايت اختصار از ورود در اين بحث خودداري مي‌شود.

شوراي نگهبان در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، وظايف مهمي را بر عهده دارد(4) كه نظارت بر قانون‌گذاري يكي از مهمترين اين وظايف است. در حقيقت، پاسداري از قانون اساسي و احكام شرعي فلسفه وجودي شوراي نگهبان محسوب شده و وظايف ديگر اين شورا، در درجه دوم اهميّت قرار دارند.(5)

۳ـ كيفيت نظارت

در سطور گذشته بيان شد كه نظارت بر مصوّبات قوه مقننه از وظايف شوراي نگهبان است.(6) آنچه شايسته بررسي است، اين است كه اين شورا چگونه بر قانون‌گذاري نظارت مي‌كند؟

در مورد كيفيّت اعمال نظارت، اصول ۹۴ تا ۹۷ تشريفاتي را معين كرده است كه در زير بيان مي‌شود.

۳ـ۱) ضرورت ارسال مصوّبات مجلس به شوراي نگهبان

قانون اساسي در اصل ۹۴ لازم دانسته است كه محصول كار مجلس شوراي اسلامي جهت بررسي به شوراي نگهبان ارسال شود. قانون اساسي با تعبير «كلّيه مصوّبات» بر عموميّت اصل نظارتي شوراي نگهبان تأكيد كرده است. مصوّبات مجلس شوراي اسلامي انواعي دارد: مصوّبات دايمي، مصوّبات آزمايشي، مصوّبات تفسيري، مصوّبات مربوط به بودجه، عهدنامه‌ها و موافقت‌نامه‌هاي بين‌المللي، تمامي اين مصوّبات، بايد جهت انطباق با قانون اساسي و موازين شرعي به شوراي نگهبان ارسال شود.

دو نوع از مصوّبات مجلس از ارسال به شوراي نگهبان استثنا شده است. آن دو عبارت‌اند از: «تصويب اعتبارنامه نمايندگان مجلس شوراي اسلامي» و «انتخاب شش نفر حقوقدان عضو شوراي نگهبان»(7)

مجلس شوراي اسلامي اقدامات ديگري نيز انجام مي‌دهد كه در بحث نظارت قابل تامل است؛ مانند رأي اعتماد يا عدم اعتماد به وزرا، انتخاب هيأت رئيسه مجلس و مانند آن. آيا اصل نظارتي شوراي نگهبان شامل اين موارد هم مي‌شود؟ در اين باره مي‌توان «مصوّبات» مجلس را از «تصميمات» آن تفكيك كرد و تصميمات را از شمول اصل نظارت مستثنا دانست. مواردي مثل رأي اعتماد به وزرا يا انتخاب حقوقدانان يا انتخاب هيأت رئيسه، تصميم‌گيري است نه تصويب و قانون‌گذاري. به همين دليل از اصل نظارت استثنا مي‌شود.(8)

۳ـ۲) مهلت اظهار نظر شوراي نگهبان

همان طور كه اشاره شد، مصوّبات مجلس بايد به شوراي نگهبان ارسال شود. شوراي نگهبان در اظهار نظر، از محدوديّت زماني برخوردار است. اصل ۹۴ مقرر داشته است كه شوراي نگهبان حداكثر ظرف مدت ده روز از تاريخ وصول، آن را بررسي نمايد و اگر مغايرتي با قانون اساسي يا احكام شرعي در آن مشاهده كرد، جهت تجديد نظر به مجلس گزارش كند.

لازم نيست كه شوراي نگهبان، مصوّبه مجلس را تأييد كند، بلكه مكلف است كه اگر مغايرتي مشاهده كرد، آن را اعلام نمايد. قانون اساسي، سكوت و عدم اظهار نظر شوراي نگهبان در طول ده روز را تأييد آن تلقي كرده است و اين براي پيشگيري از تعلّل و مسامحه احتمالي شوراي نگهبان در اظهار نظر است كه به تعطيلي در امر قانون‌گذاري منتهي مي‌شود.

ممكن است به دليل تراكم كار، شوراي نگهبان قادر نباشد ظرف ده روز مصوّبه را بررسي كند و مهلت بيشتري لازم داشته باشد؛ در اين صورت، مي‌تواند حداكثر ده روز ديگر مهلت بخواهد كه اصطلاحا به آن «استمهال» گفته مي‌شود.(9)

۴ـ اقسام نظارت

قانون اساسي، دو نوع نظارت را براي شوراي نگهبان برشمرده است. يك نوع، نظارت بر قوانين و مقررات از لحاظ انطباق، يا عدم مغايرت آن با قانون اساسي است. نوع ديگر، نظارت بر قوانين و مقررات از لحاظ عدم مغايرت آن با احكام شرعي است. از نظارت نوع اوّل به نظارت قانوني و از نظارت نوع دوم به نظارت شرعي تعبير مي‌كنيم.

۴ـ۱) نظارت قانوني

اصل برتري قانون اساسي، ايجاب مي‌كند كه كلّيه قوانين و مقررات در چارچوب آن وضع شوند و با آن هيچ تعارضي نداشته باشند. قانون‌گذار عادي، موظف است در چارچوب قانون اساسي، قانون‌گذاري كند و از حريم آن تعدّي نكند. يكي از وظايف شوراي نگهبان، اين است كه بر مصوّبات مقنّن نظارت كند و با بررسي دقيق، نسبت به عدم مغايرت آن با اصول قانون اساسي، اطمينان حاصل كند. اين مسأله در اصول متعددي از قانون اساسي ذكر شده است. مانند اصول ۷۱، ۷۲، ۹۱، ۹۴ و ۹۶٫

۴ـ۲) نظارت شرعي

در جمهوري اسلامي ايران، احكام اسلام حاكم است و قانون‌گذاري بايستي در چارچوب اين احكام صورت گيرد.
اصل چهارم قانون اساسي از ضرورت انطباق كلّيه قوانين و مقررات با موازين شرعي سخن گفته است و مرجع تشخيص آن را نيز فقهاي شوراي نگهبان قرار داده است. علاوه بر آن، در اصل ۹۶ آمده است:
«تشخيص عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراي اسلامي با احكام اسلام با اكثريت فقهاي شوراي نگهبان است.»

به مجلس شوراي اسلامي يا هيچ نهاد تصميم‌گيرنده ديگري اجازه داده نشده است كه بر خلاف احكام شرعي قاعده حقوقي وضع كند. ولي، اين موضوع شايسته بررسي است كه مقصود از «حكم شرعي» چيست؟

در پاسخ به پرسش فوق، بايد گفت كه دستورهاي شارع مقدس، در قالب احكام اوّليّه و ثانويّه صادر شده است. مقصود از احكام اوليه، احكامي است كه در كتاب و سنت براي اشيا و امور به اعتبار ذات آن وضع شده است. احكامي كه در حالت طبيعي آنها و بدون عروض حالت ثانوي بر موضوعات مترتّب مي‌شود. در مقابل احكام اوليه، احكام ثانويه قرار دارند و آن حكمي است كه مسبوق به يك حكم ديگري باشد و به خاطر عوارضي غيرعادي، مانند اضطرار، عسر و حرج، ضرر، تقيّه و… حكم جديدي پيدا نمايد، مانند خوردن گوشت خوك كه در شرايط عادي حرام بوده و در شرايط اضطرار مجاز مي‌شود.

نوع ديگري از احكام وجود دارند كه از آنها به احكام حكومتي تعبير مي‌شود. حكم حاكم اسلامي، شرعي است؛ زيرا با اجازه خداي متعال (شارع مقدس) اقدام به صدور حكم مي‌كند. بنابراين، حكم حاكم اسلامي، با واسطه، حكم شارع محسوب مي‌گردد. اعم از اين كه در عرض حكم اولي و ثانوي قرار داده شود و گفته شود، حكم، سه قسم است: اوّلي، ثانوني و حكومتي، يا در طول احكام اوّليّه و ثانويّه قرار داده شود.(10)

از آنچه گذشت، نتيجه مي‌گيريم كه حكم حاكم اسلامي همانند احكام اوّليّه و ثانويّه بر قوانين و مقرّرات موضوعه حاكم است. به ديگر سخن، قوانين و مقرّرات موضوعه نبايد با احكام حكومتي مغاير باشد. اصولي از قانون اساسي كه از ضرورت انطباق كلّيه قوانين و مقرّرات با موازين و احكام شرعي سخن مي‌گويد، بر مطلب پيشين نيز دلالت دارند. مگر آن كه كسي منكر شرعي بودن احكام حكومتي باشد!

بنابراين، شوراي نگهبان در مقام ناظر بر قانون‌گذاري مي‌تواند، مصوّبات را به دليل مغايرت آن با حكم حاكم اسلامي (ولي فقيه) رد كند و اين نه تنها اقدامي مغاير با قانون اساسي نيست، بلكه موافق با آن است.

اين مطلب، قابل توجه است كه حكم حكومتي، گاهي مستقيما از سوي ولي فقيه صادر مي‌شود و گاهي از سوي نهادهايي مانند مجمع تشخيص مصلحت نظام و شوراي عالي انقلاب فرهنگي وضع شده و به امضاي رهبري مي‌رسد. با توجه به بند (۸) اصل يكصد و دهم قانون اساسي، معضلات نظام را مقام معظم رهبري از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام حل مي‌كند. از اين رو، مصوّبات مجمع در مورد معضلات نظام و موارد ارجاعي از سوي مقام رهبري، تصميم حاكم اسلامي محسوب مي‌گردد. همچنين، آن دسته از مصوّبات شوراي عالي انقلاب فرهنگي كه به دليل اهميّت آن به طور مشخص به تأييد مقام معظم رهبري رسيده باشد، تصميم حاكم اسلامي محسوب مي‌گردد.(11) با اين بيان، تمامي مصوّبات مجمع تشخيص مصلحت نظام يا شوراي عالي انقلاب فرهنگي را نبايد فرامين رهبر يا احكام حكومتي بدانيم.

۵ـ دامنه شمول نظارت

ترديدي نيست كه در نظام جمهوري اسلامي، بايستي تمامي قوانين و مقرّرات منطبق بر قانون اساسي و شرع مقدّس باشد، و به تعبيري دقيق‌تر، مغاير با اصول قانون اساسي و احكام شرعي نباشد. در اصل چهارم قانون اساسي به صراحت آمده است:
«كليه قوانين و مقررات مدني، جزايي، مالي، اقتصادي، اداري، فرهنگي، نظامي، سياسي و غير اينها بايد بر اساس موازين اسلامي باشد…».

اين عبارت با تعميمي كه در آن به كار رفته است، دامنه وسيعي دارد و هيچ قانون يا مقرره‌اي از عموم آن خارج نمي‌باشد. بنابراين، اصل مغاير نبودن قوانين و مقرّرات با احكام شرعي، يك اصل غير قابل تشكيك است. اگرچه در اصل چهارم، مسأله انطباق قوانين و مقرّرات با قانون اساسي ذكر نشده است، ولي از اصول ديگر قانون اساسي اين مسأله نيز روشن مي‌شود؛ زيرا علاوه بر اصل چهارم، اصول ديگري از قانون اساسي بر اين اصل دلالت نموده است؛ مانند اصل ۷۲ (مصوّبات مجلس شوراي اسلامي)، اصل ۸۵ (مصوّبات قوه مجريه)، اصل ۱۰۵ (مصوّبات شوراها). از اين اصول استفاده مي‌شود كه هر مصوّبه‌اي، از هر مرجعي، در نظام جمهوري اسلامي، در صورتي معتبر بوده و قابل اجرا است كه مغاير با قانون اساسي و شريعت مقدّس اسلام نباشد. به عبارت ديگر، اصل عدم مغايرت قوانين و مقرّرات با قانون اساسي و احكام شرعي عام بوده و استثناناپذير است.

سؤالي كه در اين خصوص به ذهن متبادر مي‌شود، اين است كه آيا نظارت بر تمام قوانين و مقرّرات با شوراي نگهبان است؟ به بيان ديگر، آيا اصل نظارت شوراي نگهبان عام بوده و شامل كلّيه قوانين و مقرّرات مي‌شود يا خير؟ در صورت اخير، چه مرجعي صلاحيت نظارت دارد؟ براي پاسخ به پرسش فوق، لازم است انواع قوانين را به طور جداگانه مورد بررسي قرار دهيم:

۵ـ۱) نظارت بر مصوّبات مجلس شوراي اسلامي

ترديدي نيست كه نظارت بر مصوّبات مجلس شوراي اسلامي، با شوراي نگهبان است. حتّي مي‌توان گفت علت اصلي تشكيل شوراي نگهبان، پاسداري از احكام اسلام و قانون اساسي از لحاظ عدم مغايرت مصوّبات مجلس شوراي اسلامي، با آن دو مي‌باشد (اصل ۹۱).

۵ـ۲) مصوّبات قوه مجريه

مطابق اصل ۸۵، مجلس شوراي اسلامي مي‌تواند، تصويب دايمي اساسنامه سازمانها، شركت‌ها، مؤسسات دولتي يا وابسته به دولت را به دولت واگذار نمايد. در همين اصل، تأكيد شده است كه «در اين صورت، مصوّبات دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل نود و ششم با شوراي نگهبان است.»
بنابراين، در شمول اصل نظارت شوراي نگهبان بر مصوّبات قوه مجريه نيز ترديدي وجود ندارد.
علاوه بر اين، دولت براي اجراي قوانين اقدام به وضع آيين‌نامه و تصويب‌نامه يا صدور بخش‌نامه مي‌كند (اصل ۱۳۸). به صراحت اصل يكصد و سي و هشتم، اين مقرّرات نبايد با متن و روح قوانين كشور مخالف باشد. كنترل اين سه قسم از مقرّرات بر عهده چه كسي است؟ ذيل اصل يكصد و سي و هشتم، براي رئيس مجلس شوراي اسلامي نوعي حق نظارت بر اين قسم از مقرّرات پيش‌بيني كرده است. در اين اصل آمده است: «… به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي‌رسد تا در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد با ذكر دليل، براي تجديد نظر به هيأت وزيران بفرستد.» با اين وجود، در همين اصل، نظارت شرعي بر اين قسم مقرّرات مسكوت مانده است.

در اصل يكصد و هفتاد، ابطال مقرّرات مغاير با شرع، به ديوان عدالت اداري سپرده شده است، لكن بايد توجه داشت كه «ابطال» مقرّرات مغاير با شرع، با «تشخيص» مقرّرات مغاير با شرع متفاوت است. به همين دليل، ماده ۲۵ قانون ديوان عدالت اداري، مقرّر داشته است كه ديوان در مورد مغايرت يا عدم مغايرت مقرّرات دولتي با احكام شرعي، بايد از شوراي نگهبان استعلام نمايد. بنابراين، تشخيص مغايرت با شوراي نگهبان و ابطال مقرّرات مغاير با ديوان عدالت است.

۵ـ۳) مصوّبات شوراها

مطابق اصول ۱۰۰، ۱۰۱، ۱۰۲ و ۱۰۳ شوراها از مراكز تصميم‌گيري در نظام جمهوري اسلامي محسوب مي‌شوند. به موجب اصل يكصد و پنجم، مصوّبات شوراها نبايد مغاير با موازين اسلامي و قوانين كشور باشد. حال، نظارت بر مصوّبات شوراها با چه مرجعي است؟ در قانون اساسي نصّي در اين خصوص مشاهده نمي‌شود. به نظر نگارنده، مرجع اظهار نظر در خصوص مصوبات شوراها، شوراي نگهبان است؛ زيرا:

اصل چهارم قانون اساسي، تشخيص انطباق كلّيه قوانين و مقرّرات با موازين اسلام را به شوراي نگهبان موكول كرده است. بي گمان، مصوّبات شوراها نيز جزئي از مقرّرات كشور محسوب مي‌گردد. بنابراين، از اصل چهارم فهميده مي‌شود كه نظارت شرعي بر مصوّبات شوراها، با شوراي نگهبان است.

علاوه بر آن، از مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي فهميده مي‌شود كه نظارت شرعي و قانوني بر مصوّبات شوراها، با شوراي نگهبان است. توضيح اين كه در اصل يكصد و پنجم آمده است:

«تصميمات شوراها نبايد مخالف موازين شرع و قوانين كشور باشد.»

عده‌اي از اعضاي مجلس مذكور معتقد بودند كه مرجع تشخيص مطابقت يا مغايرت، تعيين شود. ولي، اكثريت اعضا به دليل عموم و شمول اصل چهارم، نيازي به اين كار نمي‌بينند. آنان تاكيد مي‌كنند كه كلّيه قوانين و مقرّرات بايد بر اساس موازين اسلام باشد و در همه موارد مرجع تشخيص، شوراي نگهبان است.(12) از آنجا كه در اصل يكصد و پنجم، عدم مغايرت مصوّبات شوراها، با قوانين كشور ذكر شده است، نتيجه مي‌گيريم كه نظارت قانوني بر مصوّبات شوراها نيز، با شوراي نگهبان است.

۵ـ۴) قوانين پيش از انقلاب

بخشي از قوانين موجود، مصوّب پيش از انقلاب است، آيا شوراي نگهبان مي‌تواند اين قبيل قوانين را مورد بررسي شرعي و قانوني قرار دهد؟ عده‌اي از حقوقدانان، در اين مسأله ترديد كرده‌اند. ترديد آنان، ناشي از فقدان يك نصّ قانوني است. در قانون اساسي تكليف اين موضوع روشن نشده است. با اين وجود، به دلايلي كه پيش از اين اشاره شد (اصل چهارم ـ احتمال وجود قوانين مغاير با شرع و قانون اساسي در بين قوانين گذشته)، اصل نظارت شامل قوانين پيش از انقلاب نيز خواهد شد.

شوراي نگهبان در يك نظريه تفسيري، خود را براي بررسي قوانين پيش از انقلاب صالح دانسته و در پاسخ به استفساريه شوراي عالي قضايي مقرّر داشته است:

«مستفاد از اصل چهارم قانون اساسي اين است كه به طور اطلاق كلّيه قوانين و مقرّرات در تمام زمينه‌ها بايد مطابق با موازين اسلام باشد و تشخيص اين امر به عهده فقهاي شوراي نگهبان است…»(13)

ترديدي نيست كه از نظر قانوني شوراي نگهبان، مي‌تواند مانع اعتبار يافتن مصوّبات مجلس شوراي اسلامي بشود؛ امّا آيا مي‌تواند قوانين گذشته را ابطال نموده و آنها را بي‌اعتبار اعلام نمايد؟ به تعبير ديگر، آيا همان طور كه وظيفه تشخيص مغايرت يا عدم مغايرت بر عهده شوراي نگهبان است، ابطال قوانين و مقرّرات مغاير نيز با اين شورا است؟ اصولاً رأي شوراي نگهبان مبني بر مغاير بودن يك قانون با احكام شرعي چه اثري دارد؟ آيا موجب لغو آن قانون خواهد شد؟

در قانون اساسي در اين رابطه حكمي نيامده است و به همين دليل، نمي‌توان پاسخي مطمئن به پرسش فوق ارائه نمود. حتّي ممكن است، گفته شود: «تشخيص مغايرت يا عدم مغايرت» با «ابطال موارد مغاير» دو عمل حقوقي جداگانه هستند كه هيچ ملازمه‌اي ميان آن دو وجود ندارد. و به همين دليل، در ماده ۲۵ قانون ديوان عدالت اداري بين اين دو وظيفه فرق گذاشته شد، به اين صورت كه تشخيص مغايرت بر عهده شوراي نگهبان و ابطال مقرّرات مغاير، با ديوان عدالت اداري است. اين مطلب مي‌تواند قرينه‌اي باشد بر اين كه اعلام نظر شوراي نگهبان مبني بر مغايرت يك مقرره با احكام شرعي به معناي بي‌اعتباري و لغو آن نمي‌باشد.
با اين حال، پذيرش اين نظريه كه «رأي شوراي نگهبان مبني بر غير شرعي بودن يك قانون موجب بي‌اعتباري و لغو آن خواهد شد»، خالي از قوّت نيست؛ زيرا، اصل چهارم قانون اساسي تصريح مي‌كند كه كلّيه قوانين و مقرّرات بايد بر اساس موازين اسلامي باشد و نيز تأكيد مي‌كند كه اصل اسلاميت بر اطلاق يا عموم، تمامي اصول قانون اساسي و قوانين و مقرّرات ديگر حاكم است و تشخيص آن با فقهاي شوراي نگهبان است. اين مطلب به معناي اين است كه قوانين مغاير با موازين اسلامي اعتبار ندارد. با اين بيان، نمي‌توان پذيرفت كه قانون مغاير با احكام شرع تا اصلاح آن از سوي مقنّن يا تصويب قانون جايگزين بر اعتبار خود باقي بوده و مثل گذشته همچنان اجرا شود. در نتيجه، مي‌توان گفت رأي شوراي نگهبان مبني بر غير شرعي بودن يك قانون، از جهت حقوقي آن را لغو مي‌كند.(14)

۶ـ الزامي بودن نظارت

در مباحث پيشين، پذيرفتيم كه شوراي نگهبان بر قوانين و مقرّرات نظارت دارد و اين نظارت عام است. مطلب مهمي كه در اين رابطه جاي بحث دارد، اين است كه آيا شوراي نگهبان ملزم است كه بر تمام قوانين نظارت كرده و همه آنها را بررسي كند؟ به بيان ديگر، آيا نظارت شوراي نگهبان تكليف اين نهاد است؟ در پاسخ به اين سؤال، بايد موارد زير را جداگانه بيان نماييم:

۶ـ۱) مصوّبات مجلس شوراي اسلامي

در مورد مصوّبات قوّه مقننه، بيان قانون اساسي الزام و تكليف است. زيرا در اصل ۹۴ مي‌گويد:

«كلّيه مصوّبات مجلس شوراي اسلامي بايد به شوراي نگهبان فرستاده شود. شوراي نگهبان موظف است آن را حداكثر ظرف ده روز از تاريخ وصول… مورد بررسي قرار دهد…»

اين اصل، صراحت دارد كه ارسال كلّيه مصوّبات مجلس به شوراي نگهبان الزامي است. از سوي ديگر، شوراي نگهبان وظيفه دارد آن را از حيث شرعي و قانوني مورد بررسي قرار دهد. واژه «وظيفه»، بيانگر يك حكم و تكليف است. در نهايت، ممكن است پس از بررسي، جهت مغايرتي مشاهده نشود و اظهار نظر ضرورتي پيدا نكند، ولي در هر حال، بررسي مصوّبات مجلس از لحاظ شرعي و قانوني الزامي است.

۶ـ۲) مصوّبات قوه مجريه

در مورد مصوّبات دولت، صراحت گذشته به چشم نمي‌خورد. ولي، در اين رابطه مي‌توان گفت مصوّبات دولت (مصوّبات موضوع اصل ۸۵ ق.ا.) در حقيقت، حكم مصوّبات مجلس را دارد؛ زيرا دولت با اجازه مجلس اقدام به وضع قانون در موارد خاص مي‌نمايد و در حقيقت به نيابت از سوي مجلس اقدام مي‌كند. بنابراين، شوراي نگهبان در خصوص اين دسته از مصوّبات دولت نيز موظف به نظارت است.

۶ـ۳) مصوّبات شوراها

در مورد مصوّبات شوراها، تكليفي براي شوراي نگهبان در قانون اساسي مشاهده نمي‌شود. اما از مشروح مذاكرات خبرگان قانون اساسي الزام فهميده مي‌شود. در مذاكرات ذيل اصل يكصد و پنجم، رياست مجلس خبرگان قانون اساسي مي‌گويد:

«بعد از اين كه ان شاء الله مجلس شوراي ملّي تشكيل شد و شوراي نگهبان هم تشكيل شد، ما مي‌رويم در حضور شوراي نگهبان و مي‌گوييم در اين اصل [۴] نوشته شده است كه تمام قوانين و مقرّرات مملكت هر چه باشد، بايستي زير نظر شما باشد؛ پس شما موظف‌ايد براي همه استانها و شهرستانها و بخش‌ها نماينده معيّن كنيد كه مقرّرات را زير نظر بگيرند.»(15)

از ظاهر عبارت فوق، چنين برداشت مي‌شود كه تكليف شوراي نگهبان در مورد نظارت، همچون اصل نظارت عام است. اين تكليف عمومي با فلسفه نظارت سازگارتر است؛ زيرا هدف آن است كه در جمهوري اسلامي، هيچ قانون يا مقرره‌اي بر خلاف شرع و قانون اساسي اجرا نشود، اگر چنين است، پس لازم است اين عدم مغايرت احراز شود. حال، چگونه ممكن است شوراي نگهبان بر اين همه قوانين و مقرّرات نظارت نمايد؟! در مبحث بعدي بررسي خواهد شد.

۷ـ قابليت تفويض نظارت

در بحث «دامنه شمول نظارت» گذشت كه نظارت شوراي نگهبان بر قوانين و مقرّرات، عام است. شوراي نگهبان بر مصوّبات مجلس شوراي اسلامي، مصوّبات قوه مجريه و مصوّبات شوراها نظارت دارد. سؤال قابل طرح اين است كه آيا شوراي نگهبان مي‌تواند نظارت بر تمام يا قسمتي از قوانين را به هيأتي واگذار نمايد؟ اين سؤال از اين جهت ضروري و مهم به نظر مي‌آيد كه ما نظارت را وظيفه و تكليف شوراي نگهبان دانستيم. حال، اگر بنا باشد شوراي نگهبان تمامي قوانين را مورد بررسي قرار دهد، اين كار چگونه ممكن است؟ شوراي نگهبان اعضاي محدودي دارد (۱۲ نفر در مورد نظارت قانوني و شش نفر در مورد نظارت شرعي) و توان آنها نيز محدود است.
نكته قابل توجه اين است كه از نظر شوراي نگهبان، عضويّت در شورا با مشاغل ديگر قابل جمع است و اصل منع جمع مشاغل(16) شامل عضويّت در شوراي نگهبان نمي‌شود. نتيجه اين برداشت، شاغل بودن اعضاي شورا در كنار عضويّت در اين نهاد است و اين مسأله، كار بررسي تمامي قوانين را توسط خود اعضاء دشوار، بلكه غير ممكن مي‌سازد.

مي‌دانيم كه شوراي نگهبان، در مورد نظارت بر انتخابات، هيأتهاي نظارتي تشكيل داده است و در هيأت مركزي نظارت بر انتخابات، بعضي از اعضاي شورا حضور دارند. آيا در مورد نظارت بر قوانين و مقرّرات نيز مي‌توان چنين كرد؟
ممكن است گفته شود قانون اساسي در اين مورد ساكت است و حكمي ندارد. اگر از نظر قانون‌گذار اساسي، نظارت قابل تفويض نبود، بايستي آن را منع مي‌كرد. به علاوه، از مشروح مذاكرات جواز تفويض نظارت فهميده مي‌شود. در قسمتي از مذاكرات كه در بند (۵) ذكر شد، رئيس مجلس خبرگان، خطاب به اعضاي شورا مي‌گويد:

«… پس شما موظفيد براي همه استانها و شهرستانها و بخش‌ها نماينده معيّن كنيد كه مقرّرات را زير نظر بگيرند.»

اين عبارت، بر قابل تفويض بودن نظارت بر قوانين دلالت دارد و اشعار دارد بر اين كه شوراي نگهبان مي‌تواند هيأتهايي تشكيل دهد تا آنان قوانين كشور (بويژه در مورد مصوّبات شوراها و قوانين مصوّب پيش از انقلاب) را مورد ارزيابي و بررسي قرار دهند و بر كار اين هيأتها نظارت داشته باشد. بنابراين، بايد توجه داشت كه جواز تفويض اختيار نظارت، به معناي تفويض يا واگذاري مسؤوليت، نيست. شوراي نگهبان، مسؤول نظارت بر قوانين و مقرّرات است. از اين رو، لازم است در صورت واگذاري كار بررسي مصوّبات به يك هيأت، كارهاي اوّليه را هيأت مورد نظر انجام داده و نظر نهايي را شوراي نگهبان اعلام نمايد. به بيان ديگر، اعضاي شوراي نگهبان، با توجه به شايستگي‌هاي علمي و اخلاقي و با در نظر گرفتن اهميّت كار نظارت بر قوانين به اين سمت برگزيده مي‌شوند. آنان نمي‌توانند سمت خود يا وظايف خود را به ديگري تفويض كنند. در نتيجه، وظيفه نظارت بر قوانين و مقرّرات قابل تفويض نيست.

نكته ديگراين كه، نظارت بر مصوّبات مجلس، از لحاظ زماني محدوديّت دارد و شوراي نگهبان بايد حداكثر ظرف ده روز و در صورت استمهال ظرف بيست روز آن را بررسي كند. مصوّبات دولت نيز همين حكم را داشته و نظارت در مورد آن محدوديّت زماني دارد. اما در مورد ساير قوانين، چنين محدوديّتي وجود ندارد. بنابراين، شوراي نگهبان مي‌تواند، مصوّبات دسته اوّل را در اولويّت قرار دهد و آنها را در ظرف زماني مشخص مورد بررسي قرار دهد و بررسي ساير قوانين و مقرّرات را به زمان ممكن موكول نمايد.

نتيجه:

در اين نوشتار، يكي از مهمترين وظايف شوراي نگهبان، يعني نظارت بر قوانين و مقرّرات مورد بررسي قرار گرفت و نتايج زير حاصل شد:
ـ نظارت شوراي نگهبان بر قوانين و مقرّرات عام و فراگير است.
ـ نظارت شوراي نگهبان بر قوانين و مقرّرات الزامي بوده و يك تكليف است.
ـ اصطلاح «احكام شرعي» در اصول مربوط به نظارت شامل احكام اوّليه، احكام ثانويّه و احكام حكومتي مي‌شود.
ـ نظارت شوراي نگهبان بر قوانين و مقرّرات قابل تفويض (به معناي واگذاري مسؤوليّت) نيست.



پي‌نوشتها
------------------------------
۱ – ناصر كاتوزيان، گامي به سوي عدالت، دانشگاه تهران، چاپ اول، ۱۳۷۸، ج ۱، ص ۲۹۴٫
2 ـ ر.ك: ابوالفضل قاضي، حقوق اساسي و نهادهاي سياسي، انتشارات دانشگاه تهران، چاپ هفتم، ۱۳۸۰، صص ۱۱۳ ـ ۱۰۵؛ بايسته‌هاي حقوق اساسي (از همين نويسنده)، نشر دادگستر، چاپ هفتم، ۱۳۸۰، صص ۵۰ ـ ۴۷؛ فرج‌اله هدايت نيا و محمدهادي كاوياني، بررسي فقهي ـ حقوقي شوراي نگهبان، پژوهشگاه فرهنگ و انديشه اسلامي، ۱۳۸۰، صص ۶۶ ـ ۶۱٫
3 ـ اصل ۹۱ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران. در انتقاد از روش كنترل به وسيله يك ارگان سياسي، مراجعه شود به: ناصر كاتوزيان، پيشين، ص ۳۳۰٫
4 ـ اصول ۹۱، ۹۸ و ۹۹ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران.
5 ـ اصل ۹۱ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران.
6 ـ شوراي نگهبان علاوه بر مصوبات مجلس بر مقررات ديگر نيز نظارت دارد كه در بحث دامنه شمول نظارت بيان خواهد شد.
7 ـ اصل ۹۳ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران.
8 – ر.ك: فرج‌اللّه هدايت نيا و محمدهادي كاوياني، پيشين، ص ۱۰۵٫
9 ـ اصل ۹۵ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران.
10 ـ ر.ك: ناصر مكارم شيرازي، انوار الفقاهة، مدرسة الامام اميرالمؤمنين، قم، چاپ دوم، ۱۴۱۳٫ ق.؛ كتاب البيع، ج ۱، ص ۵۳۶٫ آقاي مكارم شيرازي معتقد است كه حكم حكومتي در عرض احكام الهي نيست و نمي‌توان گفت حكم بر سه قسم است: اولي، ثانوي و حكومتي. به بيان ايشان، حكم دو قسم بيشتر ندارد و آن اولي و ثانوي است. حكم حكومتي در طول ايندو قرار دارد؛ زيرا حاكم اسلامي يا حكم اولي را تنفيذ مي‌كند و يا حكم ثانوي را و بيش از اين، چيز ديگري نيست.
11 ـ ر.ك: فرج‌اله هدايت نيا: «جايگاه حقوقي شوراي عالي انقلاب فرهنگي و مصوّبات آن»، رواق انديشه، شماره ۸٫
12 ـ صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، اداره كل امور فرهنگي و روابط عمومي مجلس شوراي اسلامي، تهران، ۱۳۶۴، ج ۲، ص ۱۰۰۸٫
13 ـ روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران، مجموعه قوانين سال ۱۳۶۰، قسمت نظريه‌هاي شوراي نگهبان، ص ۳٫
14 – ر.ك: حسين مهرپور، ديدگاههاي جديد در مسائل حقوقي، انتشارات اطلاعات، تهران، چاپ دوم، ۱۳۷۴، صص ۲۷ ـ ۲۵٫
15 ـ صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، پيشين.
16 ـ ر.ك: سيد محمد هاشمي، حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران، مجتمع آموزش عالي قم، چاپ دوم، ۱۳۷۵، ص ۲۶٫


منبع: نشريه رواق انديشه آبان ۱۳۸۱ – شماره ۱۱
بيشتر
نسخه قابل چاپ
بازديدها
تعداد بازديد کنندگان سايت: 31500053 بازدید سایت در امروز: 7859
Copyright © 2010 Guardian Council - All rights reserved.